Jak to jest, że osoby, które działają dla dobra liberalnej demokracji i powszechnej partycypacji, mogą jednocześnie z dużym entuzjazmem odnosić się do powstającego w Unii Europejskiej systemu demokracji nieliberalnej?
Począwszy od wielkiego kryzysu finansowego lat 2007–2010 i będącego jego następstwem kryzysu strefy euro, Unia Europejska przechodzi proces przyspieszonej transformacji. Transformacja ta obejmuje, z jednej strony, zmiany instytucjonalne, a z drugiej – redefinicję celów oraz priorytetów samej integracji. W przedmowie do raportu „Nowy rozdział. Transformacja Unii Europejskiej a Polska”, ogłoszonego przez Fundację im. Stefana Batorego, jej prezes Edwin Bendyk słusznie zwraca uwagę na stojące przed Unią wyzwania wewnętrzne, takie jak gospodarcze i polityczne zjednoczenie kontynentu, wyrównywanie standardów i szans rozwojowych, rozstrzyganie naturalnych napięć między krajami członkowskimi w drodze negocjacji i kompromisów, a nie konfliktów.
Należę do nielicznych w Polsce makroekonomistów, którzy od lat uważają, że paradygmaty polityki gospodarczej w Unii są wątpliwe i wymagają rewizji
Jednak te wszystkie wyzwania przestały być pierwszoplanowymi zadaniami Unii, a ich miejsce zajęły różne wyzwania zewnętrzne, jak przeciwstawianie się globalnym zmianom klimatycznym czy niekontrolowanej migracji międzykontynentalnej, miejsce UE wobec narastających konfrontacji geopolitycznych czy ostatnio stawianie czoła skutkom i konsekwencjom pandemii COVID-19.
Zarzut o deficyt demokracji
Listę tych wyzwań można ciągnąć, sprawą istotną jest natomiast to, że tym zmianom priorytetów z początków obecnego wieku towarzyszą istotne zmiany instytucjonalne zachodzące w systemie funkcjonowania Wspólnoty i zarządzania nią.
Konsensus europejskich społeczeństw dotyczący kolejnych kroków integracji skończył się już u schyłku XX wieku. Symptomem tej zmiany były trudności z ratyfikacją traktatu z Maastricht, potem traktatu z Nicei, następnie niepowodzenia we wprowadzaniu konstytucji europejskich czy problemy z ratyfikacją traktatu z Lizbony. W obliczu tych trudności Unia poszła drogą obchodzenia metody traktatowej poprzez zwiększanie kompetencji Rady Europejskiej.
Dla potrzeb przeciwdziałania skutkom pandemii i przywrócenia w miarę normalnego rozwoju krajów członkowskich podjęto – zresztą nie bez wewnętrznych oporów – wcześniej niewyobrażalną decyzję o zwiększeniu własnych zasobów finansowych Unii, m.in. przez istotne (chociaż nadal niepełne) uwspólnotowienie przyszłych zobowiązań i kredytów zaciąganych na międzynarodowych rynkach finansowych. W ślad za tym poszło dalsze uwspólnotowienie polityki fiskalnej, które wykracza daleko poza rygory trymestru przewidziane paktem stabilności i wzrostu.
Autorzy raportu Fundacji Batorego i inni zwolennicy technokratycznego podejścia do nowych i bez wątpienia autentycznych wyzwań odnoszą się z aprobatą do zmian instytucjonalnych zachodzących w Unii. I tylko zdawkowo zauważają, że przejście od traktatowej do unijnej metody integracji europejskiej jest jednak równoznaczne z przekazaniem kompetencji w kwestiach o kluczowym znaczeniu dla każdego kraju odrębnie – w obszarach polityki gospodarczej, społecznej i innych – na rzecz instytucji UE, przede wszystkim na rzecz Rady Europejskiej. Ale to przejmowanie dotyczy nie tylko Rady, obejmuje także Komisję Europejską i inne instytucje funkcjonujące od początku Unii.
Zjawisko to nasiliło się po powstaniu unii monetarnej, przyspieszyło w rezultacie wielkiego kryzysu finansowego i jeszcze bardziej w obliczu wymogów walki z pandemią COVID-19. Od lat akceptacja krajowych programów rozwoju jest dokonywana na szczeblu ministrów państw członkowskich UE i powiązana z różnymi sankcjami wobec krajów niestosujących się do zaleceń tych gremiów, co daje olbrzymie możliwości nacisku politycznego na poszczególne kraje w zakresie prowadzonej przez nie polityki gospodarczej i społecznej, także w obszarach formalnie pozostających w kompetencjach poszczególnych państw członkowskich.
Wobec tego rodzą się pytania o wymuszoną tymi zmianami ewolucję systemu liberalnej demokracji w poszczególnych krajach UE oraz w Unii jako całości i o wiążący się z tym zarzut o deficyt demokracji. Są to w gruncie rzeczy pytania o polityczną odpowiedzialność Rady Europejskiej i innych decyzyjnych gremiów Unii przed obywatelami krajów, których te decyzje dotyczą. W wyniku wyborów parlamentarnych każdy kraj członkowski w ramach prezydencji może oczywiście zmienić swego przedstawiciela w składzie Rady Europejskiej, ale przecież te decyzje Rada podejmuje jako całość. A przed kim – poza Bogiem i historią – Rada Europejska odpowiada jako całość? Czy obywatele Unii jako całości mają jakąś drogę, aby wyrazić votum nieufności wobec Rady jako całości?
Referenda nie są szczytowym osiągnięciem
Te wątpliwości były przedmiotem moich zastrzeżeń do raportu Fundacji Batorego „Nowy rozdział. Transformacja Unii Europejskiej a Polska”. Nie mogłem zrozumieć, jak to jest, że w raporcie Fundacji, dla której jednym z filarów działalności są szeroko rozumiane kwestie liberalnej demokracji z powszechną partycypacją, z tak dużym entuzjazmem i poparciem można odnosić się do powstającego w Unii Europejskiej systemu demokracji nieliberalnej? Prawda – systemu demokracji nie oligarchów ani populistów, tylko eurokratów, ale jednak?
Gośćmi Fundacji byli Iwan Krastew, Jan Zielonka i inni, którzy bronili i dalej bronią podstaw demokracji liberalnej. Wskazują oni na uwiąd partycypacyjny demokracji i na to, że sami tworzymy bazę dla różnych populizmów. A tutaj raport Fundacji wspiera te zmiany, wprowadzane w imię sprawności, skuteczności, efektywności, tylko poniekąd z nogą w drzwiach Parlamentu Europejskiego, który ma określone kompetencje kontrolne w stosunku do Komisji, ale nie w kwestiach dotyczących zaleceń polityki makroekonomicznej adresowanej do poszczególnych krajów członkowskich ani nie w stosunku do Rady, i który w żaden sposób nie może pociągnąć Rady do politycznej czy innej odpowiedzialności. Powstaje pytanie: w kierunku jakiej demokracji zmierzają te zmiany?
W raporcie autorzy piszą: „Przełomem byłoby znacząco szersze otwarcie na bardziej bezpośrednie formy partycypacji obywatelskiej w procesie kształtowania agendy i polityk, połączone z większym nadzorem ze strony przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego i mediów”. Bezpośrednie formy partycypacji obywatelskiej to wybory i referenda. Co do wyborów, to kto i w jakim trybie wybiera w Unii ciało, przed którym odpowiada Rada Europejska, od czasu traktatu z Lizbony będąca zinstytucjonalizowanym organem Unii?
Może w takim razie chodzi o referenda unijne? Ale referendum jest rozwiązaniem typu the winner takes it all. Sądziłem do tej pory, że demokracja parlamentarna ma służyć zawieraniu politycznych i innych kompromisów, a rozwiązania typu „albo ja, albo ty” mają wąskie i przede wszystkim lokalne zastosowanie, i nie są bynajmniej szczytowym osiągnięciem demokracji liberalnej.
Zmienić kryteria
Jeżeli chce się mieć nowy twór geopolityczny – powiedzmy: „Stany Zjednoczone Unii Europejskiej” – to trzeba odpowiedzieć na pytanie, jak pogodzić ten nowy byt polityczny z systemem demokracji parlamentarnej, który obecnie w różnym stopniu praktykuje się w większości krajów członkowskich Unii. Ta kwestia wychodzi poza zmianę w makroekonomii czy w jej rekomendacjach co do polityki gospodarczej.
Pisał o tym Dani Rodrik w wydanej w 2011 roku książce „The Globalization Paradox: Democracy and the Future of the World Economy”. Opisuje on trylematy, zgodnie z którymi spośród trzech pożądanych celów czy wartości można mieć dowolną parę dwóch, ale nie można mieć ich wszystkich trzech jednocześnie. Jednym z nich jest trylemat
gospodarki otwartej, gdzie spośród trzech wartości polityki gospodarczej – suwerennej polityki pieniężnej, swobody przepływów finansowych i stabilności kursu walutowego – w praktyce można realizować tylko dwa. Z punktu widzenia naszej dyskusji ważniejszy jest jednak trylemat trzech innych wartości:
• postępującej globalizacji związanej z przepływem dóbr, ludzi i kapitału,
• suwerenności poszczególnych państw,
• liberalnej demokracji.
Według Rodrika można realizować dowolną parę tych wartości, ale nie wszystkie trzy naraz.
Na uwagę zasługuje jednak to, że co najmniej od wielkiego kryzysu finansowego na poziomie poszczególnych krajów członkowskich obserwowaliśmy coś, co wychodziło poza ten polityczny paradoks autorstwa Rodrika, a mianowicie jednoczesne uszczuplanie gospodarczych kompetencji państw członkowskich (suwerenność), jak i związane z tym podmywanie fundamentów demokracji liberalnej, transparentności, odpowiedzialności, rozliczalności oraz partycypacji obywatelskiej.
W imię różnych innych wartości geopolitycznych, gospodarczych i kulturowych można być orędownikiem postępujących w ubiegłych dekadach zmian systemów polityczno-gospodarczych w Unii Europejskiej. Należę do nielicznych w Polsce makroekonomistów, którzy od lat uważają, że paradygmaty polityki gospodarczej w Unii są wątpliwe i wymagają rewizji, na co ostatnio zwraca uwagę także coraz więcej ekspertów Unii Europejskiej.
Sądzę, że ten paradygmat trzeba zmienić i wraz z nim zmienić kryteria oceny polityki gospodarczej poszczególnych krajów członkowskich. Zgadzam się też z poglądem, że należy szukać możliwie najkorzystniejszych rozwiązań dla Polski w Unii Europejskiej i w strefie euro podczas procesu przechodzenia od Unii jako Europy ojczyzn do swego rodzaju federacji europejskiej – gdyby takie przejście miało się dokonać
Czy można te cele realizować, gdy pozostaje się poza strefą euro? Moja odpowiedź na to pytanie jest negatywna. Musimy natomiast jednocześnie szukać odpowiedzi na nie mniej trudne pytanie: czy można zachować system demokracji liberalnej w parlamentach na poziomie krajowym przy kluczowych decyzjach w zakresie polityki socjalnej, fiskalnej, pieniężnej przekazanych na szczebel federacji i podejmowanych przez urzędników niepochodzących z wyboru na poziomie danego kraju ani nieponoszących politycznej odpowiedzialności przed wyborcami kraju, którego ich decyzje dotyczą? Nie znam odpowiedzi na to pytanie, a po lekturze raportu Fundacji i pierwszej fundacyjnej debacie nad nim nie jestem przekonany, czy to pytanie w ogóle chcemy dostrzegać.
Nie ma sztywnych algorytmów
I jeszcze dwie uwagi na koniec.
Po pierwsze. Przyszłość Unii Europejskiej i przyszłość strefy euro to nie są koniecznie tożsame kwestie. Wielu dobrych makroekonomistów uważa, że strefa euro była pomyślana przedwcześnie, a gdyby ten eksperyment się nie powiódł, nie musi to oznaczać rozpadu samej Unii. Zgodnie z prawem unijnym każdy kraj, który aspiruje do członkostwa w UE czy jest jej członkiem, a tym bardziej kiedy już jest członkiem strefy euro, musi być zdolny do zachowania swojej konkurencyjności w warunkach gospodarki rynkowej. Od początku problemem jest wyrównywanie zdolności poszczególnych krajów do sprostania warunkom konkurencji.
Nie bardzo wiemy, na czym możemy zawiesić kryteria oceny polityki fiskalnej i makroekonomicznej we współczesnej gospodarce
Niezależnie od pomocy strukturalnej, jaką nowe kraje członkowskie otrzymywały z Unii, najpierw w postaci pomocy przedakcesyjnej, potem w formie funduszy spójnościowych i w ramach wspólnej polityki rolnej UE, w czasie kryzysu finansowego w lat 2008–2010 wiele z krajów członkowskich UE i ze strefy euro nie było w stanie podołać warunkom konkurencji, niekoniecznie z przyczyn przez siebie zawinionych.
Jednym z problemów, na które wskazywałem w wielu publikacjach na temat ekonomicznych warunków gotowości Polski do przystąpienia do strefy euro, jest poziom zdolności konkurowania polskich wyrobów na rynkach zagranicznych. W ostatnich kwartałach widzimy, że Polska ma wyraźną nadwyżkę eksportową. Ale kiedy spojrzymy na strukturę polskiego eksportu, to udział wyrobów o najwyższych technologiach 10–12 lat temu wahał się w granicach około 7 proc., a teraz według różnych szacunków wynosi ledwie o kilka punktów procentowych więcej; to o wiele za mało, aby móc trwale sprostać warunkom konkurencji.
Niewątpliwie jednym z czynników, w rezultacie których Polska może uzyskiwać dobre wyniki eksportowe, jest dobrze wykwalifikowana i stosunkowo tania siła robocza w relacji do średniej w UE, ponieważ dzięki temu jednostkowe koszty pracy, a wobec tego jednostkowe koszty produktu są niższe niż u naszych konkurentów. Stąd podejmowane w ostatnich latach wysiłki, aby ograniczyć dostęp niektórych naszych usług, na przykład transportowych czy budowlanych, ale nie tylko, do rynków krajów UE, bo jesteśmy w tym „nazbyt” konkurencyjni. Nie dotyczy to jednak innych rynków, w tym rynków produktów o wysokich i najwyższych technologiach.
Po drugie. Kryteria polityki makroekonomicznej stosowane w UE, a zwłaszcza kryteria z Maastricht, nie mają uzasadnienia w teorii ekonomii. Szybkie dążenie do przywracania stabilności makroekonomicznej, redukowania długu i deficytu doprowadziło do drugiej recesji w krajach strefy euro w 2010 roku. Po tej gorzkiej lekcji dogmatycznego trzymania się rekomendacji ekonomii głównego nurtu, w obliczu pandemii COVID-19 większość ekonomistów przestrzega, aby nie rozpoczynać procesu „normalizowania” gospodarki zbyt wcześnie, bo to zabije początkowe ożywienie, którego symptomy zaczynamy obserwować w polskiej i w innych gospodarkach.
Jeśli mimo wspomnianych trudności i wyzwań opowiadam się dzisiaj za wejściem do strefy euro, to ze względu na to, że nie sądzę, abyśmy – będąc na zewnątrz obszaru euro – mogli zmieniać dzisiejsze standardy i kryteria oceny polityki makroekonomicznej UE. Te kryteria (nie będziesz miał więcej niż 60 proc. relacji długu do PKB czy 3 proc. relacji deficytu do PKB) są wzajemne ze sobą związane. Wprowadzane w latach dziewięćdziesiątych być może z grubsza odpowiadały ówczesnym warunkom. Jednak wraz z długofalowym obniżeniem dynamiki wzrostu gospodarczego i nadal utrzymującymi się różnicami w sytuacji makroekonomicznej poszczególnych krajów członkowskich kryteria te są dodatkowym ważnym źródłem napięć, tak w samej Unii, jak i w obszarze euro, i zupełnie nie odpowiadają dzisiejszym warunkom.
Niewątpliwie jakieś kryteria stabilizacji makroekonomicznej są potrzebne. Ale tu jest to miejsce, gdzie metody numeryczne przestają mieć krytyczne zastosowanie. Co będzie decydowało o tym, od jakich wielkości relacji długu do PKB może nastąpić zagrożenie dla makroekonomicznej stabilizacji, dla finansów państwa? To będzie zależało od stopy wzrostu PKB, od tego, czy jest ona wyższa/niższa niż stopa oprocentowania papierów wartościowych, i od
różnych innych czynników. W tym miejscu teoria ekonomii i doświadczenie w polityce gospodarczej łączą się z intuicją. Tutaj nie ma sztywnych algorytmów.
Już w czasie, kiedy Polska przystępowała do Unii Europejskiej, byli ekonomiści, jak chociażby zmarły w 1996 roku prof. Mario Nuti, którzy rekomendowali zróżnicowanie kryteriów dla poszczególnych krajów członkowskich. To są sprawy złożone i na te pytania nie ma jak dotąd jednoznacznych odpowiedzi. Nie bardzo więc wiemy, na czym możemy zawiesić kryteria oceny polityki fiskalnej i makroekonomicznej we współczesnej gospodarce, chociaż mamy świadomość, że muszą one być daleko bardziej elastyczne i zróżnicowane dla poszczególnych krajów.
Tekst pierwotnie ukazał się w publikacji „Transformacja Unii Europejskiej a mandat społeczny” (Fundacja im. Stefana Batorego 2022) pod tytułem „»Pogłębianie« integracji Unii Europejskiej a fundamenty liberalnej demokracji”
Przeczytaj także: Mity i rzeczywistość polskich podziałów
