Polska jest nieprzygotowana na obecny wyborczy bałagan prawny.
W trwającym ponad cztery miesiące wyborczym bałaganie dostrzec można prawidłowość podobną do tej, która kieruje postępowaniem społeczeństwa w pandemii – jesteśmy na tyle zmęczeni tematem, że już nawet nie stwarzamy pozorów troski oto, co dzieje się wokół nas. Kwestia zgodności wyborów z prawem po majowej farsie wyborczej przestała interesować Polaków. Cały konstytucyjny kryzys wokół wyborów korespondencyjnych, stanów nadzwyczajnych i innych wątków został odłożony do medialnego lamusa.
Być może umknęły mi pewne komentarze, jednak można odnieść wrażenie, że po 2 czerwca, a więc po uchwaleniu przez Sejm ustawy o szczególnych zasadach organizacji wyborów prezydenckich, pytania o jej konstytucyjność zniknęły z przestrzeni medialnej mimo druzgocących komentarzy konstytucjonalistów: prof. Ryszarda Piotrowskiego czy prof. Marka Chmaja. Ba, nie podnosi się już larum, iż po raz kolejny gmerano przy prawie wyborczym (ustawa stanowi niejako lex specialis wobec Kodeksu wyborczego) bez zachowania odpowiedniego vacatio legis, a więc wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny (orzeczenie K 31/06) okresu sześciomiesięcznego dzielącego wejście w życie przepisów do pierwszej czynności przewidzianej kalendarzem wyborczym. Co prawda po orzeczeniu Trybunału aktualna sytuacja nie może być z góry przesądzona co do oceny; czytamy w nim, że „ewentualne wyjątki od tak określonego wymiaru mogłyby wynikać jedynie z nadzwyczajnych okoliczności o charakterze obiektywnym”. Rzecz jasna oceny mógłby dokonać wyłącznie sąd, niemniej przepis o wejściu w życie z dniem ogłoszenia mówi sam za siebie. Oczywistym jest też, że politycy i obywatele, nie zważając na prawników, chcieli mieć te wybory już za sobą.
O tym, jak praktyka polityczna wpływa na stosowanie prawa, przekonaliśmy się w przeciągu ostatnich miesięcy nie raz. Warto jednak zwrócić uwagę, że prawo samo w sobie okazało się kulawe, a raczej: wielu prawników zostało w przeszłości pozbawionych wyobraźni. Ostatnio na antenie radia RMF prof. Ryszard Bugaj – obecny przy pracach nad obowiązującą Konstytucją – przyznał, iż opracowując rozdział o stanach nadzwyczajnych, nikt nie wziął pod uwagę kryzysu wywołanego pandemią.
Kształtowanie prawa w próżni, teoretycznie, może doprowadzić do wielu absurdalnych wniosków. Warto uświadomić sobie istnienie takowych w kwestii weryfikacji wyniku wyborów. Sąd Najwyższy, stwierdzając ich ważność, będzie miał twardy orzech do zgryzienia.
Zadanie Sądu
W świetle Konstytucji i Kodeksu wyborczego SN zajmuje się weryfikacją ważności wyborów i referendów. W odniesieniu do wyboru głowy państwa stanowi o tym art. 129 ustawy zasadniczej. Zgodnie z tym przepisem, Sąd Najwyższy ma do spełnienia dwojaką rolę – musi rozpatrzyć jednostkowe protesty wyborcze, a także wydać uchwałę o ważności wyboru prezydenta. Tym samym jako ostatnie ogniwo kończy – a raczej: ma możliwość zakończyć – procedurę wyborczą.
Z teoretycznoprawnego punktu widzenia wybory uważa się za złożoną czynność prawną bądź ciąg takich czynności. Prowadzą one do określonego skutku prawnego. Na tej zasadzie wybory mogą zatem być ważne bądź nieważne.
Zaangażowanie Sądu Najwyższego w proces wyborczy może wydawać się nieintuicyjne, choć od 30 lat stoi na straży polskiej demokracji. Sądy kojarzymy przede wszystkimi dzięki funkcji „wymierzania sprawiedliwości”. W świetle art. 183 Konstytucji Sądowi Najwyższemu ustrojodawca powierzył także „inne czynności”. Przesądzając o ważności wyborów SN nie dokonuje nadzoru nad działalnością sądów. Jest to zupełnie inny zakres działania. Z tej też przyczyny postanowienia (ani uchwała) zapadające w następstwie procesu wyborczego nie muszą odpowiadać wymogom, jakie stawiane są klasycznym wyrokom sądowym. Nie powinno także dziwić, że uchwała SN w zakresie ważności bądź nieważności wyboru jest ostateczna i nie przysługuje od niej żaden środek zaskarżenia. Żaden inny sąd, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, nie może podważyć rozstrzygnięcia SN.
Rola SN ma w tym wszystkim pewną ugruntowaną tradycję. Ustawa o wyborze prezydenta z lipca 1935 r., a więc obowiązująca pod rządami Konstytucji kwietniowej, przewidywała prawo członka PKW do zgłoszenia do protokołu Komisji protestu przeciwko wyborowi prezydenta. Jego rozpoznanie powierzono właśnie Sądowi Najwyższemu.
Ten wątek został podjęty w czasie prac konstytucyjnych lat 90. Zadanie oceny ważności wyborów chciano powierzyć bądź Sądowi Najwyższemu, bądź działającemu już od 1985 roku Trybunałowi Konstytucyjnemu. Ostatecznie przesądził argument odnoszący się do materii badanej modelowo przez oba organy trzeciej z władz – Sąd Najwyższy poddawał ocenie fakty, Trybunał zaś „sądził” obowiązujące prawo. Przyjęte przez Polskę rozwiązanie przyznające kompetencję SN nie jest jedynym istniejącym. W niektórych europejskich państwach weryfikację wyborów prezydenckich pozostawia się sądowi konstytucyjnemu, w innych zaś – parlamentowi.
Obywatelska dociekliwość
Protest wyborczy przysługuje wyborcy, który w ciągu 14 dni od obwieszczenia PKW dotyczącego wyniku wyborów, może wnieść go do Sądu Najwyższego (na obecne wybory ustawa z 2 czerwca skróciła ten czas do zaledwie trzech dni). Czy uprawnienie to przysługuje wyłącznie osobie, która wzięła udział głosowaniu? Bynajmniej, chodzi o każdą osobę, której nazwisko w dniu wyborów znajdowało się w spisie wyborców. Kodeks wyborczy udzielił tego prawa przewodniczącemu danej komisji wyborczej i pełnomocnikowi wyborczemu.
Wnosząc protest wyborczy uprawniony podmiot nie występuje przeciw innej osobie. Występując w interesie ogólnym protestujący działa, by użyć mądrego łacińskiego zwrotu, w ramach tzw. actio popularis. Oznacza to, iż zwracając się do Sądu Najwyższego wyborca nie musi wykazywać interesu prawnego. Stawką jest ogólna ważność wyboru.
Profesorowie Marek Safjan i Leszek Bosek zwrócili uwagę, że protest może się odnosić do wyboru prezydenta, a nie ważności wyborów w ogóle. Zakwestionować można ostateczny rezultat elekcji – wynik wyborów. Jest on czymś innym niż wynik głosowania, odnoszący się do rozkładu głosów oddanych na wszystkich ubiegających się o urząd. Wynik głosowania przesądza o wyniku wyborów. Art. 129 Konstytucji daje możliwość podważenia zwycięstwa przez daną osobę. Oznacza to, że nie można w żaden sposób odnieść się do wątpliwości dotyczących wyników pozostałych kandydatów. Mówiąc wprost, nie można zaprotestować, że to ktoś inny powinien był zostać prezydentem. Ci sami autorzy zauważają, że nawet i po drugiej turze wyborów, protest wyborczy może zarzucać nieprawidłowość zaistniałą jeszcze w pierwszym głosowaniu.
Protest złożyć można w związku z naruszeniem Kodeksu wyborczego, a także przestępstwem przeciwko wyborom określonym w XXXI rozdziale Kodeksu karnego. Naruszenie dotyczyć musi głosowania, ustalenia wyników głosowania, wyników wyborów. Musi ono wpływać na końcowy rezultat elekcji. W kontekście przepisów prawnokarnych warto zauważyć, że tych kilka przepisów kodeksowych w zasadzie odnosi się do fałszowania dokumentów wyborczych, zakłócania przeprowadzenia wyborów czy wywieranie wpływu na głosujących (art. 248-251 KK). Kodeks karny odnosi się raczej do poszczególnych czynności mogących mieć miejsce w trakcie wyborów niż do wyborów jako takich. Kodeks wyborczy doprecyzowuje jednak, iż przestępstwo musi wpłynąć na przebieg głosowania, ustalenie jego wyników lub całych wyborów.
Dla obu sytuacji, którymi posłużyć może się składający protest, zastrzeżony został odpowiedni ciężar gatunkowy – wyborca musi wykazać, iż zarówno sprzeniewierzenie się aktowi prawnemu, jak i popełnione przestępstwo, wpłynęły na ostateczny wynik wyborów. W przypadku nieudowodnienia związku przyczynowo-skutkowego nie będzie podstaw do stwierdzenia nieważności wyboru prezydenta. Samo udowodnienie naruszenia bądź przestępstwa nie odniesie pożądanego skutku. Przykładowo: złamanie ciszy wyborczej jest stosunkowo łatwe do wykazania, ale przekonanie, że wywarło ono wpływ na wynik wyboru, wymagałoby doprawdy nieprzeciętnej perswazji i erudycji.
Warto zaznaczyć, że istnieje kategoria spraw wyłączonych spod opisywanego reżimu, które nie mogą również być wzięte pod uwagę przez SN w momencie oceny ważności wyboru w ogóle. Jako przykład można wskazać skargę pełnomocników wyborczych do PKW w sprawie podziału czasu antenowego pomiędzy kandydatów na prezydenta (art. 326 par. 4 Kodeksu wyborczego).
Rozpoznając protesty, Sąd Najwyższy formułuje opinię w formie postanowienia. Ustawa zasadnicza nie przesądza, czy protesty winny być rozpatrywane oddzielnie, czy łącznie. Każdy z nich powinien jednak doczekać się rozstrzygnięcia. SN winien ustalić zasadność zarzutów, a w razie ich potwierdzenia dokonać oceny, czy przestępstwo bądź naruszenie przepisów Kodeksu wyborczego miało wpływ na wynik wyborów. W razie zarzutu popełnienia przestępstwa Sąd Najwyższy niezwłocznie zawiadamia o tym prokuratora generalnego.
Ostatnie słowo
Teoretycznie, w przypadku braku protestów, Sąd Najwyższy od razu przystępuje do stwierdzenia ważności wyboru. Orzeczenia w tej materii od 1995 r. wydawała Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych. Od 2018 r., w związku z wprowadzeniem nowej ustawy o Sądzie Najwyższym, jest za to odpowiedzialna Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. Należy zaznaczyć, że końcowa uchwała nie zastępuje rozstrzygnięcia w sprawie poszczególnych protestów. Niniejsza aktywność SN bazuje na sprawozdaniu z wyborów dostarczonym przez PKW, a opinie wydane na bazie wątpliwości poszczególnych wyborców pełnią rolę posiłkową. W sposób naturalny, wobec oszczędności regulacji konstytucyjnej, orzecznictwo przyjęło, że przesłanki stwierdzenia nieważności wyboru oraz protestów wyborczych muszą być spójne. Co jednak istotne, już samo sprawozdanie PKW może wskazywać na naruszenie prawa wyborczego, deformujące wolę wyborców.
Od momentu podania do publicznej wiadomości rezultatu wyborów przez PKW Sąd Najwyższy ma 30 dni na rozstrzygnięcie ważności wyboru. Jest to czas bardzo krótki, podyktowany rzecz jasna troską o ciągłość władzy. Co więcej, jak wskazywał Kazimierz Czaplicki, w doktrynie prawa funkcjonuje teza, że przekroczenie terminu 30-dniowego przez Sąd Najwyższy doprowadzić mogłoby do utraty uprawnienia przez SN i konieczności zarządzenia ponownych wyborów.
Dotychczas nie zdarzyło się, by brak uchwały Sądu Najwyższego miał powstrzymać elekta przed objęciem urzędu. Zdaniem prof. Leszka Garlickiego do takiej sytuacji nie doszłoby, ponieważ za jedną z przyczyn opróżnienia urzędu głowy państwa uznaje się stwierdzenie nieważności wyboru (art. 131 ust. 2 Konstytucji). Rozstrzygnięcie SN może zatem hipotetycznie odbyć się już po zaprzysiężeniu. Na tym tle pojawiają się jednak rozbieżności wśród konstytucjonalistów. Prof. Wiesław Skrzydło uważa bowiem, że przysięgę złożyć może wyłącznie prezydent, którego wybór został uznany za ważny. Prof. Piotr Tuleja dokonanie weryfikacji przed objęciem urzędu uważa z kolei za „racjonalne”.
W odróżnieniu od wyborów do Sejmu i Senatu, SN nie ma możliwości stwierdzenia częściowej nieważności procedury wyborczej. Nie da się bowiem powtórzyć głosowania w danym okręgu, skoro w przypadku wyborów prezydenckich cały kraj jest jednym okręgiem. Orzeczenie aprobujące wynik wyboru potwierdza, że w zgodzie z przyjętym w polskim prawie domniemaniem, wybór prezydenta od początku był ważny. Dopiero podważenie tego założenia, logicznego w demokratycznym państwie prawnym, ma skutek konstytutywny, sprawczy. Uznanie wyboru za nieważny może nastąpić w razie dowiedzenia, iż bez zaistnienia nieprawidłowości określonych w art. 82 par. 1 Kodeksu wyborczego nastąpiłby wybór osoby innej, niż ta wskazana w oficjalnym komunikacie PKW.
Badaniu podlegać będzie całokształt czynności wyborczych, który doprowadził do takiego a nie innego wyboru.
Czarny scenariusz. Co dalej?
W chwili uznania elekcji za nieważną przyjmuje się, że urząd prezydenta został opróżniony. Prof. Tuleja doprecyzowuje, że w momencie publikacji uchwały SN wciąż może trwać kadencja poprzedniego prezydenta. W tej sytuacji marszałek Sejmu przejmuje obowiązki głowy państwa w dniu upływu jego kadencji. Tym samym dotychczasowy prezydent nie piastuje urzędu odpowiednio dłużej, a obowiązki przejmuje marszałek Sejmu. Ten – od chwili ogłoszenia w Dzienniku Ustaw uchwały SN co do nieważności wyboru – w ciągu 14 dni zarządza (jako druga osoba w państwie, nie jako substytut prezydenta) przeprowadzenie nowej elekcji.
O krok od uznania wyboru prezydenta za nieważny byliśmy w 1995 r. na skutek wskazania przez Aleksandra Kwaśniewskiego nieprawdziwej informacji co do posiadanego wykształcenia. Obowiązująca wówczas ustawa o wyborze Prezydenta uprawniała do wniesienia protestu z powodu naruszenia ustawy lub przestępstwa, które mogło wywrzeć wpływ na wynik wyborów. Faktycznie udowodnienie nie obarczało protestujących. Do SN wpłynęło wówczas prawie 600 tys. protestów wyborczych. Sąd w istocie uznał, że podanie w obwieszczeniu PKW nieprawdziwej informacji było naruszeniem obowiązującego wówczas prawa, ale jednocześnie nie sposób było dokonać oceny rzeczywistego wpływu tego faktu na liczbę głosów oddanych na poszczególnych kandydatów.
To wówczas SN przesądził, iż „jedynie wiarygodny, udokumentowany i sprawdzalny wpływ naruszeń prawa na wynik wyborów daje podstawę do ich unieważnienia” (III SW 1102/95). Późniejsze orzecznictwo stanęło na stanowisku, że nawet odliczenie głosów, które winny być uznane za nieważne w wyniku przekonywujących protestów nie mogłoby przesądzić o nieważności wyboru, gdyby mimo tej różnicy zwycięskie kandydat wciąż posiadał choćby minimalną przewagę nad kontrkandydatem w drugiej turze. W tym tonie Sąd Najwyższy wypowiedział się zarówno w 2000, jak i 2010 roku. Podążając zapewne za linią orzeczniczą zapoczątkowaną w 1995 roku, w Kodeksie wyborczym z 2011 roku wprowadzono konieczność udowodnienia przez protestującego, iż naruszenie bądź przestępstwo rzeczywiście wpłynęło na wynik wyborów (art. 321 par. 3).
Stwierdzona następczo niezgodność z Konstytucją ustawy z dnia 2 czerwca teoretycznie nie miałaby wpływu na ważność wyborów
Dotychczas stwierdzenie nieważności wyboru prezydenta pozostawało z punktu widzenia protestujących wyraźnie karkołomnym przedsięwzięciem. Zarówno Sąd Najwyższy, jak i ustawodawca dążyli do podniesienia autorytetu wyborów, nie wyobrażając jednak sobie chyba możliwości zaistnienia kryzysu z prawdziwego zdarzenia. W postanowieniu z 29 czerwca 2011 roku SN podkreślił, że Konstytucja nie przewiduje żadnego innego mechanizmu kontroli wyborów przez wyborcę, jak w drodze protestu. Na inny mankament funkcjonującego w Polsce sądowego modelu kontroli prawidłowości wyborów zwrócił uwagę prof. Piotr Tuleja. Zdaniem tego autora z perspektywy legalizmu problematyczny jest brak nadzwyczajnej możliwości weryfikacji ważności wyboru w razie następczego wykrycia środków dowodowych czy faktów, które mogłyby mieć wpływ na wcześniej wydane rozstrzygnięcie. Kodeks wyborczy milczy też na temat wznowienia postępowania na wypadek orzeczenia przez Trybunał o niekonstytucyjności przepisów Kodeksu, na podstawie których SN wydał uchwałę zamykającą proces wyborczy. Tym samym, stwierdzona następczo niezgodność z Konstytucją ustawy z dnia 2 czerwca teoretycznie nie miałaby wpływu na ważność wyborów.
Owe „milczenie” jest głównym zarzutem, jaki prawnicy stawiali Kodeksowi wyborczemu. W 2012 roku prof. Walerian Sanetra zwrócił uwagę, że wobec braku w Konstytucji usystematyzowanego katalogu przesłanek stwierdzenia ważności wyboru Prezydenta, dla zachowania pewności prawa, kwestie te powinny być najdokładniej doprecyzowane w Kodeksie wyborczym. Od tamtego czasu przepisy o ustaleniu wyników głosowania i wyborze Prezydenta (art. 313-325) praktycznie nie uległy zmianie, poza kwestiami drugorzędnymi. Jeszcze w 2019 roku, prof. Piotr Tuleja zwracał uwagę, że „wymóg pewności prawa powoduje, że przesłanki nieważności wyboru powinny być bliżej wskazane w ustawie, choć regulacja nie może nadmiernie zawężać kognicji Sądu Najwyższego”.
Prof. Sanetra zwrócił też uwagę, że zakres badania protestów przez Sąd Najwyższy jest w zasadzie dość ograniczony. Jak zwrócił uwagę sam SN, jest związany wyłącznie przepisami dotyczącymi wyboru Prezydenta (Kodeksu), stąd też w 2010 roku nie mógł np. odnieść się do protestów zarzucających nieogłoszenie stanu klęski żywiołowej.
Jak pisał prof. Kazimierz Czaplicki, wobec braku przypadku unieważnienia wyboru głowy państwa, nie wiadomo, w jaki sposób miałoby się to dokonać. Stąd wynika potrzeba wyinterpretowania nigdy nie wykorzystanych norm, co postawiło naszych dotychczasowych specjalistów w dziedzinie prawa w pozycji generałów, których doświadczenie nigdy nie przygotuje ich na wojnę, która dopiero nadejdzie. A właśnie nadeszła. Przekonujące wywody kneblowane są przez domniemanie ważności wyborów. Dopiero ich przeprowadzenie otwiera możliwość konstruktywnej, prawniczej krytyki.
Nikt nie przewidział
Patrząc na to zagadnienie ze strony państwa wydaje się logiczne, że tylko ewidentne, niepodlegające twórczym interpretacjom fakty mogłyby i powinny przesądzić o zakwestionowaniu jednego z ważniejszych zadań, za które odpowiedzialność ponosi władza. Z pewnością ewentualne stwierdzenie nieważności wyborów może zaważyć na reputacji kraju, w którym takie działanie staje się koniecznością. W 2004 roku doświadczyła tego Ukraina, w 2016 roku Austria, a w 2017 – Kenia. Mimo tych przykładów, konieczność ponownej organizacji wyborów należy jednak do, skupiających uwagę zagranicznych mediów, wyjątków.
Tegoroczne wybory prezydenckie okazują się najbardziej wymagającą dla prawników elekcją od 1995 r. W przyszłości z pewnością zagości na kartach podręczników prawa konstytucyjnego. Aktualny passus jest nie tylko przejawem przeciągającego się konfliktu politycznego, ale i lat zaniedbań oraz braku wyobraźni. Z jednej strony Kodeks zdawkowo określił kompetencje Sądu Najwyższego, z drugiej zaś ten w swym orzecznictwie podważył wagę protestu, sprowadzając kwestię ważności wyborów do arytmetyki. Nie brzmi też przekonująco, zapytany o zarzuty niezgodności z Konstytucją aktualnych wyborów prof. Bugaj, wskazujący, że na obecną ustawę zasadniczą należy patrzeć „ze zdrowym rozsądkiem”.
Wszystkie obecne opinie znawców prawa, choć zasadne, formułowane przez ostatnie miesiące, są spóźnione i nie mogły pomóc w rozwiązaniu problemu. Sytuację tę niejako podsumował jeszcze przed majowymi wyborami prof. Piotrowski, który w kontekście możliwości przesunięcia wyborów w legalny sposób w rozmowie RMF stwierdził: „Niech odpowiadają i proponują ci, którzy narobili tego bałaganu. Ja tylko mogę odnosić się do różnych konkretnych propozycji, które się pojawiają. (…) Ja zasadniczo niczego nie proponuję, mogę tylko komentować”.
Latom zaniedbań na polu legislacyjnym towarzyszyła linia orzecznicza SN, który działając jednak w ramach skąpych regulacji, nie mógł (nie chciał?) zabezpieczyć państwa na wypadek poważnego kryzysu wyborczego. Dopiero wraz z nim przyjść mogło, tak niezbędne dla wartości wywodów prawniczych, doświadczenie. Niezależnie od stopnia zaangażowania politycznego i emocjonalnego pozostaje mieć nadzieję, że w obecnej sytuacji Sąd Najwyższy zawiedzie wszelkie polityczne kalkulacje, a stanie na wysokości zadania, mając przed oczyma prócz litery i ducha prawa także arsenał argumentów, mogących zabezpieczyć nas przed podobnymi nieszczęsnymi sytuacjami w przyszłości.
Bądźmy jednak realistami – troska o legalne podstawy wyborów zniknęły z medialnej agendy. Wywody prawne Sądu Najwyższego zainteresują garstkę w obliczu większości społeczeństwa, tak znużonego sprzecznymi stanowiskami i krokami wobec pandemii, jak i przeciągającym się procesem wyborczym.
Korzystałem z: Tuleja Piotr (red.), „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz”, 2019; Czaplicki Kazimierz W. i in., „Kodeks wyborczy. Komentarz”, wyd. II, 2018; Safjan Marek, Bosek Leszek, „Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, Art. 129” [ważność wyborów; protest wyborczy], wyd. I, Legalis 2016; Haczkowska Monika (red.), „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz”, LexisNexis 2014; Skrzydło Wiesław, „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz”, wyd. VII, LEX 2013; Sanetra Walerian, „Ważność wyborów w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”, „Przegląd Sądowy” 2012; Banaszak Bogusław, „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Art. 129” [Ważność wyborów; protest wyborczy], wyd. II, Legalis 2012; Kodeks Wyborczy według stanu prawnego na dzień 15.04.2020; wywiad RMF z prof. Piotrowskim (8:57 – 9:33); wywiad RMF z prof. Bugajem (27:40 – 28:03), „Senackie komisje wznowiły prace nad ustawą ws. wyborów prezydenckich” (PAP).
