Skąd bierze się prawo do wypowiadania się w sprawach publicznych? Z urodzenia, majątku, wykształcenia, wyboru? A może w procesie legislacyjnym przydałoby się dodatkowe ciało, gromadzące przedstawicieli społeczeństwa pochodzących z losowania? Są na to dobre wzory i w tradycji antycznej, i współcześnie.
Nie pierwszy to raz, kiedy – korzystając z felietonowej licencji na bajanie „trzy po trzy” – usiłuję autoryzować powagą „Więzi” swoje nieco zwariowane pomysły z gatunku political fiction. Tym razem chcę napisać o pomyśle trzyizbowego parlamentu.
Wciąż trwają spory na temat zalet i wad dwuizbowości parlamentów, a ja sięgam jeszcze dalej… Nie chodzi mi bynajmniej o koncepcję trzeciej izby jako sumy dwóch dotychczasowych, czyli zgromadzenie narodowe, lecz instytucję zupełnie odrębną – swoiste ciało pomocnicze, które wspierałoby tradycyjny proces legislacyjny. Oczywiście, wziąwszy pod uwagę zapisy obowiązującej Konstytucji, izba ta musiałaby mieć w pewnym sensie umowny charakter. Nie mogłaby mieć bezpośredniej inicjatywy ustawodawczej, a jej głosowania nie byłyby wpisane w proces tworzenia prawa. Jej działanie mogłoby jednak stanowić rodzaj dobrej praktyki – zaawansowanego procesu konsultacji uruchamianego w kwestiach szczególnej wagi.
Wcale nie jest łatwo „ponumerować” izby. Jeśli brać pod uwagę metrykę, to w sensie instytucjonalnym na ogół starsze są senaty. Mówi się o nich, że to izba wyższa – zapewne dlatego, że z reguły pojawiały się one jako forma reprezentacji patrycjatu, arystokracji itp. Nie zmienia to jednak faktu, że mają one mniejsze sprawstwo niż tzw. izby niższe, np. Izba Gmin, Sejm, Izba Reprezentantów. To rezultat politycznej ewolucji, w której polityczną reprezentację otrzymali nie tylko ci, których pozycja bierze się z urodzenia (to dokładnie znaczy „patrycjat”), lecz także przedstawiciele innych stanów – mieszczaństwa czy plebsu – zwani czasem „nowymi ludźmi”.
Od buntu rzymskiego ludu, który za pomocą czegoś w rodzaju strajku dostarczycieli usług domagał się reprezentacji, poprzez rewoltę Cromwella czy nawet bostońską herbatkę – trwa „pochód” mający zmusić patrycjuszy i dobrze urodzonych obywateli do podzielenia się władzą z tymi „innymi” – zwłaszcza że często to ci ostatni mają ponosić koszty funkcjonowania państwa. Niemiecki filozof Peter Sloterdijk uznaje wręcz, że cały oświeceniowy i modernistyczny projekt to szczególnie rozumiana „kultura bastardów” – proces uprawomocniania roszczeń i zabiegów o dostrzeżenie owych gorzej urodzonych. Zaczyna się to od potrzeby uznania prawa poszczególnych osób do wykazywania się przymiotami zdobytymi bez względu na urodzenie. Wkrótce jednak roszczenie takie nie dotyczy jednostek, lecz całych grup społecznych. Owo oczekiwanie uznania zamienia się często w gniew, a nawet pogardę dla elit – uprawomocnienie przeciętności czy wręcz obnoszenie się z nią.
Ta potrzeba szerszej partycypacji i tworzenia nowych mechanizmów włączających kolejne grupy jest jedną z podstawowych osi rozwoju demokracji przedstawicielskiej. Obok dobrze znanych mechanizmów, do których należą wybory reprezentantów, czy form bezpośrednich, jak plebiscyty (głos plebsu), wciąż poszukiwane są formy pośrednie i być może bardziej wolne od wad tych rozwiązań, które już znamy. O takie właśnie pomysły mi chodzi, gdy rzucam hasło „trzeciej izby parlamentu”.
W Polsce izba pierwsza to Sejm. Jest on z pewnością i najliczniejszy, i najważniejszy. To tam trwa codzienna walka o to, kto złapie kierownicę. To tam partie układają się w bloki i koalicje. To tam bez przerwy trzeba liczyć głosy. To jest arena dla realnej polityki partyjnej. O tym terytorium nie będę pisał. Nie mam tu nowych pomysłów – poza tym, że kiedyś trzeba na serio przedyskutować kwestię ordynacji wyborczej.
Izba druga to Senat – w założeniu powinien być jakoś istotnie odmienny od Sejmu. Powinien mieć funkcje ambitniejsze niż wyłapywanie błędów legislacyjnych, które popełniono w izbie niższej. Czasem mówi się o Senacie, że ma to być izba refleksji. Pewne propozycje wzmocnienia roli Senatu przedstawiał niedawno na łamach „Więzi” senator Kazimierz M. Ujazdowski w tekście Wyciszona arena. O kryzysie i naprawie parlamentaryzmu w Polsce. Chyba pozostał samotny w tych staraniach. Mnie również marzy się Senat szczególny, zwłaszcza na czas po rządach Zjednoczonej Prawicy. O tym pisałem w portalu Więź.pl.
Ale o co chodzi z tą trzecią izbą? Trzymajcie się mocno… Mam na myśli ciało złożone z wylosowanej, reprezentatywnej grupy np. 100 obywateli i obywatelek. Można na nie patrzeć nie tyle jako na szczególny podmiot (reprezentatywną próbkę społeczeństwa), ile na proces – zaawansowaną procedurę konsultacji publicznych, używaną do spraw szczególnej wagi. Zadaniem owej trzeciej izby oczywiście nie byłaby praca nad całą produkcją legislacyjną, lecz wyłącznie zajęcie się sprawami, których treścią są szczególnie rozumiane umowy społeczne i kwestie fundamentalne, ustrojowe (często wykraczające poza pojedynczą kadencję).
Olbrzymie znaczenie miałby fakt, że izba ta pochodziłaby nie z wyboru, lecz z losowania. To nie ułomność, ale zaleta. Warto zadać sobie pytanie: kto najroztropniej zadecyduje o kwestiach publicznych? Skąd bierze się tytuł do tego? Z urodzenia, majątku, wykształcenia? Z wyboru? A może z losowania?
Dzięki losowaniu – paradoksalnie – reprezentatywność trzeciej izby może być wyższa niż mandat wynikający z wyborów powszechnych. Odzwierciedlałaby ona bowiem ogół obywateli, a nie tylko tych, którzy chodzą na wybory. Nie byłoby tu również miejsca na różnego rodzaju dźwignie w rodzaju reguły D’Hondta (premia dla większych). To właśnie te dwa czynniki – ograniczona frekwencja i D’Hondt – powodują obecnie, że rządy większościowe sprawować może partia, na którą w proporcjach bezwzględnych zagłosowało tylko 26% uprawnionych do głosowania.
Mechanizm losowania zapobiega też problemom wynikłym z tzw. samoselekcji, tzn. faktu, że w debacie publicznej zabierają głos zazwyczaj ci, którzy są stroną w sporze (mają silne przekonania), a często milczą ci, których ostatecznie rozwiązanie to dotknie. Problem samoselekcji jest bardzo brzemienny w skutkach, wywiera olbrzymi wpływ na temperaturę i polaryzację sceny politycznej.
Posłużmy się przykładem. W Wielkiej Brytanii kilka lat temu zorganizowano złożony proces tzw. National Conversation on Immigration (mieszanina lokalnych narad i krajowego panelu obywatelskiego, o którym wspomniałem w letnim numerze „Więzi” z 2021 r.). Uzupełnieniem były badania opinii publicznej. Poproszono respondentów, aby na skali od 1 do 10 skłonili się do któregoś z poglądów w pytaniu: „Czy, ogólnie rzecz biorąc, imigracja ma pozytywny czy negatywny wpływ na Wielką Brytanię?”. Odpowiedź 1 oznaczała wpływ bardzo negatywny, 10 – bardzo pozytywny.
Pytanie to zadano na dwa sposoby. Jednym z nich była reprezentatywna próba wylosowanych mieszkańców. Średnia z odpowiedzi wypadła w okolicach 5,5, przy czym wskazania centralne (4, 5 i 6) podało łącznie 40% respondentów. Odpowiedzi skrajne wynosiły: 8% wskazujących odpowiedź 1 oraz 7% – odpowiedź 10.
Na to samo pytanie mogli też odpowiadać uczestnicy otwartego sondażu internetowego (głosował każdy, kto chciał). Z możliwości tej skorzystało prawie 10 tys. respondentów. Wyniki były jednak odmienne. Owszem, średnia i w tym wypadku wypada mniej więcej w połowie skali, ale – w odróżnieniu od próby reprezentatywnej – wskazania centralne (4, 5, 6) to łącznie zaledwie 7%, natomiast wskazania skrajne są o wiele bardziej popularne (aż 31% wskazało odpowiedź 1, a 23% – odpowiedź 10). Wyraźnie widać, jakie są skutki tzw. samoselekcji w wyrażaniu opinii. Najgłośniej mówią wówczas ci, którzy mają najbardziej zdecydowane poglądy.
Dlaczego nazywam ten pomysł „trzecią izba parlamentu”? Rzecz jasna, dla przyciągnięcia uwagi i swoistej prowokacji – ale również dlatego, że, jak powiedział kiedyś Charles de Gaulle: „polityka jest zbyt poważną sprawą, żeby zostawić ją politykom” (mówił to zresztą w odpowiedzi na uwagę brytyjskiego premiera Clementa Attlee, że sam de Gaulle jest bardzo dobrym żołnierzem i bardzo złym politykiem).
Bezpośredniość zaangażowania obywateli w politykę to nie jedyny z powodów, dla których pozwalam sobie mówić o idei trzeciej izby parlamentu. Przecież istotą i źródłosłowem parlamentaryzmu jest rozmawianie, dyskutowanie, radzenie, podejmowanie decyzji. Zresztą po staropolsku można by powiedzieć, że obywatele wylosowani w ramach „trzeciej izby” spotykają się po to, by sejmować. Niech sejmują!
Od pewnego czasu o takim znaczeniu słowa „parlament” zapomniało wielu zawodowych parlamentarzystów. Parlament nie jest przestrzenią rozmowy. Nie ma w nim miejsca na dia-logos. Tam wygłaszane są monologi. Dziś wielu parlamentarzystów uważa, że jeśli rozmowa ma być szczera i pozwolić uczestnikom wyrwać się z bycia zakładnikami ról, powinna się odbywać… poza parlamentem. Źle się dzieje. Dlatego w proponowanej tu koncepcji kluczowa jest faza deliberacji uczestników. Rozmowa taka jest tym bardziej możliwa, im mniej jej uczestnicy są członkami jakiejś „drużyny” (partii) i im bardziej mogą mówić od siebie i w swoim imieniu. To rzecz prawie nie do pomyślenia w obecnym parlamencie.
Raz jeszcze trzeba podkreślić, że członkowie owej trzeciej izby to nie wyborcy, lecz (w pewnym sensie więcej) – obywatele. Trzecia izba to forma demokracji bezpośredniej. Co ciekawe, mechanizm ten nie jest wcale nowy. Odwołuje się on do licznych historycznych precedensów – na czele z demokracją ateńską, gdzie członkowie ważnych organów, np. Rady Pięciuset czy Sądu Ludowego, byli wybierani przez losowanie. W losowaniu wyłaniano tam łącznie 1000 osób – członków Rady i ich zastępców – z grona wszystkich uprawnionych (ok. 40 tys. mężczyzn). W Radzie można było zasiadać tylko dwa razy w życiu, ale kadencje te nie mogły następować po sobie. Podobne rozwiązania znały włoskie miasta-republiki.
Do tej tradycji wracają obecnie coraz liczniejsi poszukiwacze nowych metod partycypacji obywatelskiej wszędzie tam, gdzie działania instytucji pośredniczących napotykają ograniczenia, warto więc sięgnąć poza istniejące mechanizmy pośredniej reprezentacji (posłowie, radni, partie, organizacje, grupy nacisku). Jednym z kluczowych zagadnień w tej dziedzinie jest zresztą pytanie, jak utrzymywać w równowadze obydwa mechanizmy ekspresji interesów obywateli: przedstawicielski i bezpośredni. Każdy z nich ma ograniczenia. Dobrze zaprojektowane mogą się uzupełniać, ale w niektórych przypadkach mogą też wzajemnie się unieważniać.
Stąd właśnie bierze się pomysł na trzeci wariant. W Polsce do tej tradycji odwołują się tzw. panele obywatelskie prowadzone dotychczas w kilku miastach (Gdańsk, Warszawa, Lublin, Kraków). Mogą mieć one bardzo różne formy i odmienny zakres tematyczny. Łączy je fakt, że uczestnicy pochodzą z losowania, mają okazję do zapoznania się z opiniami ekspertów i stron oraz że – zanim wydadzą werdykt – mają nie tylko możliwość, ale i obowiązek przeprowadzenia ustrukturyzowanej rozmowy (deliberacji).
To właśnie ten mechanizm zasadniczo różni koncepcję panelu obywatelskiego od popularnych form badania opinii publicznej. Dzięki takim rozwiązaniom ciała te cieszą się zaufaniem obywateli – w końcu zasiadają w nich ludzie „tacy jak my”, z tą jedynie różnicą, że mieli oni czas, aby zapoznać się z wiarygodnymi informacjami, i możliwość ucierania poglądów w dyskusji z innymi. Nie ma natomiast żadnego prawnego mechanizmu, który wiązałby władze miast do podążania za rekomendacjami panelu obywatelskiego. Działa tu rodzaj politycznej promesy (podobnie jak w przypadku budżetu obywatelskiego).
Mam nadzieję, że w bieżącym roku dojdzie do pierwszej próby przeprowadzenia ogólnopolskiego panelu obywatelskiego. Przygotowuje go Fundacja Stocznia, a dotyczyć ma on kwestii kosztów energii i wyzwania, jakim stało się ubóstwo energetyczne. Na razie jest to inicjatywa niejako oddolna, ale można wyobrazić sobie istnienie takiego mechanizmu w sposób ciągły. Ambicją Stoczni jest przedstawienie politykom pod rozwagę „dowodu na możliwość” wprowadzenia takiego mechanizmu. Wierzymy, że w przyszłości tego rodzaju panel mógłby właśnie stanowić zalążek trzeciej izby parlamentu.
Podobne rozwiązania są już znane w innych krajach. Chyba najbardziej znany przykład to irlandzkie Zgromadzenie Obywatelskie, opierające się na wylosowanej grupie stu osób. Izba ta jest czymś w rodzaju zaawansowanego mechanizmu konsultacji społecznych, uruchamianego w szczególnie ważnych kwestiach ustrojowych. W Polsce doświadczenie irlandzkie przywoływane jest często z powodu werdyktu dotyczącego warunków legalności aborcji, ale tematów, którymi się zajmowało, jest znacznie więcej (np. wyzwania demograficzne, zmiany klimatu). Takie panele „wielokrotnego użytku” są czasem częścią rozwiązań miejskich (np. w Paryżu). W sumie w ciągu ostatnich 30 lat w krajach OECD przeprowadzono około 300 procesów formułujących polityki publiczne, opartych na zasadzie reprezentatywności próby oraz deliberacji. Około 15% z nich dotyczyło kwestii na poziomie krajowym. To naprawdę działa.
Dla niektórych zabrzmi to obrazoburczo, ale rzeczywiście olbrzymią zaletą tego mechanizmu jest fakt, że osoby zasiadające w panelu nie pochodzą z wyborów – nie muszą zatem zabiegać o wyborców. Aż strach to powiedzieć: dla dobrego funkcjonowania demokracji bardzo istotne są instytucje, które nie pochodzą z wyborów. To, że nie są one wybieralne (dotyczy to też profesjonalnego korpusu urzędniczego), jest często jedyną metodą pozwalającą uwierzyć w ich bezstronność i skuteczność.
Przykładowo: gdyby Komisja Europejska pochodziła bezpośrednio z wyborów, działałaby zupełnie inaczej. Obecnie jej członkowie to urzędnicy – podlegający demokratycznej kontroli i odpowiedzialności, ale niepodlegający wyborom. Dzięki temu mogą zachować skuteczność i wymuszać, często niezbędne, reformy oraz szacunek dla europejskich standardów (w istocie do tego właśnie sprowadzają się spory polskiego rządu z „biurokratami” z Brukseli).
Dotyczy to zresztą nie tylko sytuacji w Polsce. Nie ma złudzeń, że gdyby nie owa „okropna” brukselska biurokracja, to wiele instytucji i państw nie poddałoby się (koniecznym, ale niepopularnym) działaniom związanym np. z ograniczeniem długu publicznego, ograniczeniem stopnia pomocy publicznej dla krajowych przedsiębiorstw czy z wymogami w zakresie ochrony środowiska, o niezależności sądów nie wspominając. Ciekawe zresztą, że czasem o samej konstrukcji UE mówi się jako o trzyizbowej, działają tam bowiem obok siebie ciała powoływane na różne sposoby i w oparciu o inny zestaw kompetencji – Parlament Europejski, Rada Europejska, Komisja Europejska – a tylko pierwsze z nich pochodzi z wyborów.
Dobrym przykładem niepodejmowania decyzji trudnych, ale niezbędnych jest obecnie toksyczna zależność polskiego rządu od małej grupy koalicjantów i ich wyborców, która powoduje, że rządzący nie podejmują decyzji o konieczności szczepień. To swoisty szantaż ze strony mniejszości, którego konsekwencje ponosi większość. To szczególna i w istocie szkodliwa wersja wsłuchiwania się w głos suwerena. To wariant suweren minus – regresywna forma demokracji.
Propozycja prezentowana w tym felietonie to odwrotność tej sytuacji: suweren plus. Współczesna polityka to często po prostu tworzenie newsów. Szczytem myślenia perspektywicznego jest okres kadencji. W takim stanie rzeczy łatwo wygrywa się wybory, obiecując natychmiastowe korzyści, nawet jeśli w istocie pociągają one za sobą długofalowe straty. Odpowiedzialne działania powinny często być dokładnie odwrotne.
Polityka wpada więc we własne sidła. Jest zakładnikiem poparcia i uwagi wyborców. Jest permanentnym konkursem piękności. Żeby wygrać, trzeba ludziom mówić rzeczy, które chcą usłyszeć, a nie te, które powinni usłyszeć. Kto wyprowadzi nas z tej pułapki? Kto upoważni polityków do podejmowania działań trudnych, a niezbędnych? Jednym z rozwiązań są właśnie eksperymenty takie jak owa trzecia izba.
Chodzi tu w sumie o poważne potraktowanie obywateli, którzy – jeśli stworzyć im odpowiednie warunki do namysłu i debaty – potrafią dostrzec konieczność działań, nawet gdy oznaczają one zwiększenie zobowiązań dla nich samych. Żeby je przyjąć na siebie, muszą zobaczyć całość zagadnienia i sięgnąć wyobraźnią poza tu i teraz.
Innymi słowy, w takim procesie możliwa jest jakaś przemiana statystycznych wyborców (często skoncentrowanych jedynie na sobie) w roztropnych obywateli, którzy potrafią spojrzeć na sprawy z szerszej i dłuższej perspektywy. Potrafią też odstąpić od zgubnego egocentryzmu, z jakim często zaczynają rozmowę. Cały proces deliberacji w dużej mierze sprowadza się do uruchomienia w nas samych szczególnej formy obywatelskiej empatii i przez to zbudowania więzi z innymi. Nawet wtedy, kiedy już albo jeszcze tych więzi między nami nie ma… Edmund Burke twierdził, że społeczeństwo to umowa między żywymi, nienarodzonymi i umarłymi. Takie podejście należy do kanonu myśli konserwatywnej. To ten konserwatyzm, który nawet lubię i w którym się odnajduję. Bo trzeba się zgodzić, że nie powinniśmy ignorować jeszcze nienarodzonych, trwoniąc to, co mają prawo dziedziczyć. Tak jak nie powinniśmy niesprawiedliwie ignorować tego, jak wiele zawdzięczamy naszym poprzednikom.
Tekst ukazał się w kwartalniku „Więź” wiosna 2022.
