Marginalizacja parlamentu ma złe skutki dla całej demokracji konstytucyjnej. Cywilizowany ustrój potrzebuje bowiem realnego parlamentaryzmu. Poszerzenie praw opozycji parlamentarnej jest nieodzownym warunkiem odbudowy znaczenia parlamentów jako instytucji.
Blisko sześćdziesiąt lat temu Raymond Aron pisał, że parlamenty państw zachodniej demokracji tracą jako instytucje władzę realną, „mając skłonność do przekształcania się w izby rejestracyjne”1, które tylko w wyjątkowych wypadkach podejmują krytykę władzy. Wybitny francuski pisarz i analityk współczesnej demokracji jednoznacznie zdefiniował zjawisko zauważalne już w pierwszej połowie XX wieku. Parlamenty, które wedle dominującej doktryny prawa konstytucyjnego uznawane były za wyraziciela suwerenności ludu, musiały ustąpić miejsca władzy wykonawczej i biurokracji przyjmującej odpowiedzialność za rozrastające się zadania państwa i jego zasoby finansowe.
Proces zracjonalizowania parlamentaryzmu traktowano jako konieczną reformę. Gdyby jej zaniechano, całe państwa stawałyby się bezbronne wobec nowych wyzwań, takich jak specjalizacja prawa w obszarze gospodarczym, konieczność interwencjonizmu i budowa podstaw bezpieczeństwa socjalnego obywateli.
W wielu przypadkach zmiana okazywała się jednak zbyt radykalna. Gdy dochodzi bowiem nie tylko do osłabienia parlamentów, lecz także do ich marginalizacji, pociąga to za sobą złe skutki dla całej demokracji konstytucyjnej. Cywilizowany ustrój potrzebuje bowiem realnego parlamentaryzmu. Arena parlamentarna jako miejsce nieskrępowanej debaty, korekty aktów prawnych i realnej kontroli władzy stanowi nieodzowny składnik dojrzałej i żywotnej demokracji.
1989: parlament jako centrum polityczne Polski
Rola polskiego parlamentu odrodzonego po upadku dyktatury komunistycznej jest przypadkiem szczególnym. Jego relatywna siła w pierwszej dekadzie niepodległości i potężny kryzys w ostatnich latach wynikają ze specyficznych, partykularnych przyczyn, współistniejących z powszechnie występującym w Europie osłabieniem parlamentów.
Po II wojnie światowej Polska nie mogła swobodnie uczestniczyć w debacie o stanie parlamentaryzmu ani projektować reform w tej dziedzinie. Sejm PRL, choć określany jako najważniejszy organ władzy w państwie, nie pełnił funkcji realnej instytucji konstytucyjnej. Władza rzeczywista znajdowała się w rękach PZPR i jej instancji. Nawet wtedy, gdy dochodziło do korekt ustrojowych wychodzących poza logikę ustroju socjalistycznego i sprzecznych z jednolitością władzy państwowej (ustawy powołujące Trybunał Konstytucyjny, Naczelny Sąd Administracyjny czy ustawy o relacjach Kościół–państwo z 1989 r.), Sejmowi przychodziło wykonywanie decyzji, które podejmowały instancje partii komunistycznej.
Ważne dla rozumienia roli parlamentu w pierwszych latach Polski niepodległej było to, że wizja ustrojowa „Solidarności” i większości środowisk opozycyjnych miała jednoznaczny kierunek i zakładała rekonstrukcję demokracji parlamentarnej z Sejmem jako główną instytucją konstytucyjną. Wyrażana przez opozycję idea nadrzędności Sejmu wobec innych instytucji konstytucyjnych była całkowicie zrozumiała w kontekście zmagań z rzeczywistością państwa totalitarnego, jak również negatywnych doświadczeń historycznych z praktyką ustrojową pod rządami Konstytucji kwietniowej. Jej poprzedniczka – Konstytucja marcowa z 1921 r. – stała się pozytywnym wzorcem ustrojowym, a wady pierwszej konstytucji II Rzeczypospolitej zeszły na dalszy plan w sytuacji braku elementarnych praw obywatelskich i demokratycznych swobód2.
W Polsce ukształtował się „paternalistyczny” model demokracji parlamentarnej, w niewielkim stopniu zainteresowany rozwojem dialogu zarówno wewnątrz parlamentu, jak i z partnerami społecznymi
Niestety zagadnienia reform konstytucyjnych nie znajdowały się w centrum zainteresowania elit solidarnościowych, co skazywało system konstytucyjny na zależność od okoliczności politycznych. Trudno było odmówić racji Jerzemu Ciemniewskiemu, gdy twierdził, że „ewolucja systemu konstytucyjnego, jaka dokonywała się w Polsce w latach 1989–1992, w niewielkim stopniu była ukierunkowana jasną wizją ustroju konstytucyjnego, który zamierzano zbudować, oraz wyraźnie sprecyzowanymi koncepcjami politycznymi, prawnymi, dotyczącymi tego, w jakich konstrukcjach ustrojowych, stanowiących dorobek myśli i praktyki konstytucyjnej państw demokratycznych, poszukiwać inspiracji”3.
W latach 1989–1992 instytucje konstytucyjne funkcjonowały w ramach reguł prawnych dających parlamentowi relatywnie wysoką pozycję. Nowela kwietniowa z 1989 r. ustanawiała ciągły, w miejsce sesyjnego, tryb pracy Sejmu, co zapowiadało, że parlament stanie się centrum politycznym kraju. Przepisy Konstytucji PRL nabrały realnego znaczenia. Instytucje konstytucyjne, przede wszystkim Sejm, przejęły władzę realną, wcześniej znajdującą się w dyspozycji PZPR.
Niewątpliwie parlament dysponował stosunkowo wysoką pozycją ustrojową wskutek dynamiki zmian politycznych w kraju. Proces odzyskiwania państwa rozpoczął się przecież od częściowo wolnych wyborów do Sejmu i w pełni wolnych do Senatu, wskutek czego izby parlamentu stały się jako pierwsze przestrzeniami ekspresji politycznej wolności. Dobrze wyraził ten aspekt Janusz Okrzesik, autor monografii poświęconej roli Senatu po 1989 roku: „parlament odgrywał samodzielnie istotną rolę w kształtowaniu zrębów nowego systemu politycznego w Polsce, będąc nie tylko miejscem stanowienia prawa, lecz i powstawania nowych elit politycznych, systemu partyjnego”4.
Począwszy od 1989 r., Sejm i Senat odgrywały sprawczą rolę w dziedzinie kluczowych reform ustrojowych, niekiedy przejmując istotną część odpowiedzialności za prace ustawodawcze, jak to miało miejsce w przypadku pierwszej reformy samorządowej*. Istotne znaczenie miała podmiotowość i kreatywność członków elity solidarnościowej dominującej wówczas w Sejmie i Senacie, co wpływało na jakość prac parlamentarnych i dynamizowało funkcjonowanie izb. Z pewnością pozycję Sejmu wzmacniało powiązanie z nim Najwyższej Izby Kontroli.
Z chwilą wyborów parlamentarnych z jesieni 1991 r. Polska stała się demokracją parlamentarno-gabinetową z kluczową rolą Sejmu w powoływaniu rządu, wpływie na rządzenie i legislację. Jednocześnie Sejm I kadencji (1991–1993) cechowało duże rozwarstwienie polityczne izby, uniemożliwiające utrzymanie większości rządowej przez dłuższy czas. Gabinety Jana Olszewskiego i Hanny Suchockiej miały charakter mniejszościowy.
W klasycznym już tekście Nelson Polsby wprowadził typologię parlamentów ze względu na skalę ich oddziaływania na politykę państwa – od parlamentów transformatywnych (wysoce, umiarkowanie) po parlamenty będące umiarkowanymi i pełnymi arenami5. Można sądzić, że Sejm i Senat w latach 1989–1993 były instytucjami transformatywnymi, ze znanym w historii zjawiskiem, kiedy nadmiar władzy ogranicza stabilne i decyzyjne rządzenie. Zasadna jest w tym wypadku analogia do Sejmu II Rzeczypospolitej pod rządami Konstytucji marcowej, parlamentu powojennych Włoch czy też III i IV Republiki Francuskiej.
Stopniowe redukowanie znaczenia parlamentu
Z pewnością Mała Konstytucja z 1992 r. i reforma prawa wyborczego stanowiły reakcję na ograniczoną skuteczność systemu konstytucyjnego. Projekt ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą zakładał odejście od tych rozwiązań, u których podłoża tkwiła idea hierarchicznej nadrzędności parlamentu w stosunku do innych organów państwowych6.
Kluczowe regulacje Małej Konstytucji racjonalizowały procedurę formowania gabinetu, jego odpowiedzialności przed Sejmem (konstruktywne votum jako fakultatywne). Mała Konstytucja tworzyła także możliwość redukcji władzy ustawodawczej izb parlamentu w postaci upoważnienia Rady Ministrów do wydawania rozporządzeń z mocą ustaw (rząd Hanny Suchockiej przygotował projekt ustawy upoważniającej do wydawania rozporządzeń, lecz nie zdążył zrealizować tej inicjatywy).
Ma rację prof. Wojciech Sadurski, gdy pisze, że regulacje z 1992 r. z nieznacznymi zmianami wprowadzonymi przez Konstytucję z 1997 r. przetrwały do 2015 roku7. Można sądzić, że umocnieniu władzy wykonawczej nie towarzyszyła troska o zachowanie realnych funkcji parlamentu w formach, które nie muszą blokować decyzyjności rządu.
Od czasu uchwalenia Małej Konstytucji rozpoczął się proces redukowania znaczenia Sejmu i Senatu. W latach poprzedzających akcesję Polski do Unii Europejskiej nie miał on charakteru skokowego. Znaczenie Sejmu i Senatu nie zmalało radykalnie ze względu na istotny udział w wysiłku dostosowania prawa do wymogów unijnych, które wymagało współdziałania władz. W kadencji 1997–2001 parlament brał także podmiotowy udział w reformie mającej na celu budowę drugiego i trzeciego szczebla samorządu terytorialnego. W kolejnej kadencji Sejm stał się ważną areną kontroli władzy publicznej. Prace komisji śledczej ws. afery Rywina były przykładem dobrego wykonywania funkcji kontrolnej i doprowadziły do ujawnienia i napiętnowania wielu patologicznych zjawisk destruujących funkcjonowanie instytucji publicznych.
Po 2005 r. znaczenie ustrojowe Sejmu uległo już znaczącemu pomniejszeniu. Ważną przyczyną tego zjawiska było zdominowanie polskiej sceny politycznej przez zdyscyplinowane partie autorskie kosztem jakości i kreatywności elity parlamentarnej8. Bardzo wymowne były oceny zawarte w ogłoszonym w 2015 roku raporcie Państwo i my. Osiem grzechów głównych Rzeczypospolitej. Dokument przygotowany pod auspicjami prof. Jerzego Hausnera stwierdzał, że: „Mimo słabnącego zaufania do parlamentu obie izby nie podjęły działań zmierzających do zasadniczej korekty wewnętrznych procedur. Odrzucenie propozycji zmian w regulaminie – zmierzających do wzmocnienia roli opozycji bez narażania na szwank stabilności rządu – było błędem w perspektywie ustrojowej, podobnie jak unikanie przez rząd debaty w ważnych sprawach publicznych oraz odkładanie niewygodnych dla większości rządowej projektów ustaw”9.
Raport odnosił się do odrzucenia przez Sejm w 2014 r. tzw. pakietu demokratycznego, zawierającego propozycje głębokich zmian w regulaminie Sejmu**. Pakiet zakładał m.in: 1) wprowadzenie stałej debaty honorującej równy status członków rządu i posłów opozycji; 2) likwidację sejmowej „zamrażarki”, tzn. blokowania prac legislacyjnych nad projektami ustaw zgłoszonymi przez posłów opozycji; 3) demokratyzację wysłuchania publicznego polegającą na stosowaniu tej instytucji przez ⅓ składu komisji sejmowej; 4) wzmocnienie ludowej inicjatywy ustawodawczej. W tym ostatnim przypadku projekt wykluczał możliwość odrzucenia w pierwszym czytaniu projektów ustaw zgłoszonych na podstawie ludowej inicjatywy ustawodawczej10.
Kryzys dotknął zasadniczych funkcji parlamentu. Udział grup politycznych i posłów w procesie legislacyjnym nie polegał na celowym korygowaniu projektów ustaw z wykorzystaniem własnego zaplecza analitycznego. Duża liczba poselskich projektów ustaw i zgłaszanych poprawek była następstwem kryzysu i rozbicia rządowej legislacji. Stąd pojawiło się zgłaszanie inicjatyw rządowych w postaci poselskich projektów ustaw i duża liczba poprawek poselskich, faktycznie inspirowanych przez ministerstwa, które konkurowały ze sobą w parlamentarnej fazie legislacji.
Jak zrobili to Francuzi i Niemcy
Po 2005 r. nie podjęto reform dotyczących wzmocnienia funkcji deliberatywnych, kontrolnych i ewaluacyjnych parlamentu RP na podobieństwo reform, które przeprowadzono we Francji i w Niemczech. Warto podkreślić, że w obu krajach istniała świadomość, że poszerzenie praw opozycji parlamentarnej jest nieodzownym warunkiem odbudowy znaczenia parlamentów jako instytucji.
W przypadku Francji dowartościowanie parlamentu było jednym z głównych celów szerokiej nowelizacji konstytucji przeprowadzonej w 2008 r. Nowelizacja miała na celu odbudowę równowagi instytucjonalnej bez ryzyka podważania stabilności i efektywności władzy wykonawczej. Opozycja otrzymała prawo samodzielnego określania części porządku obrad. W Konstytucji zagwarantowano wykonywanie przez parlament funkcji kontrolnych i ewaluacyjnych (art. 24).
Gdy naruszona jest wolność debaty parlamentarnej i swoboda działalności deputowanych, parlament jako wyciszona arena przestaje być sobą
Konkretnym wyrazem rozszerzenia funkcji kontrolnych było wprowadzenie po raz pierwszy w historii V Republiki możliwości odbywania debat generalnych poza procedurą rozpatrywania votum nieufności wobec rządu. Za istotne wzmocnienie Zgromadzenia Narodowego uznać należy ustanowienie wymogu zgody parlamentu na interwencję zbrojną trwającą dłużej niż 4 miesiące i obowiązku zasięgnięcia przez prezydenta opinii specjalnej komisji złożonej z członków obu izb w przypadku kandydatur na szczególnie istotne stanowiska państwowe (art. 13). Dodajmy, że Senat w tym kraju dzięki odrębnej podstawie wyborczej (izba samorządowa) zachowuje niezależność jako realny współustawodawca.
Z kolei w przypadku Niemiec kooperatywny model federalizmu jest systemowo zorientowany na włączenie opozycji parlamentarnej do współpracy w sprawach kluczowych dla strategicznych interesów państwa. W efekcie utrzymywana jest relatywnie silna pozycja Bundestagu. Warto zwrócić uwagę na obsadę ważnych urzędów kwalifikowaną większością głosów (wybór sędziów Federalnego Trybunału Konstytucyjnego), respektowanie zasady, że przedstawiciel opozycji kieruje pracami Komisji ds. Budżetu, a także procedurę małych i dużych pytań, co wzmacnia funkcje kontrolne.
Nie mniej istotne znaczenie mają regulacje, które umożliwiają opozycji podejmowanie działań kontrolnych w imieniu parlamentu (komisja śledcza) i składanie wniosku do TSUE w sprawie naruszenia przez akt prawa europejskiego zasady pomocniczości. Bez wątpienia niemiecki federalizm kooperatywny podtrzymuje znaczenie parlamentu jako takiego.
Marginalizacja parlamentu w sprawach europejskich
W Polsce ukształtował się tymczasem „paternalistyczny” model demokracji parlamentarnej, w niewielkim stopniu zainteresowany rozwojem dialogu zarówno wewnątrz parlamentu, jak i z partnerami społecznymi. W tym ostatnim wypadku chodzi nie tylko o sprzeciw wobec urealnienia procedur referendalnych czy też utrzymywanie przeszkód w realizacji ludowej inicjatywy ustawodawczej. Chodzi także o nader rzadkie stosowanie instytucji wysłuchania publicznego.
Z kolei Senat przed 2019 r. – choć wszedł na nowe pola aktywności, takie jak realizacja petycji czy też wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego – nie mógł przełamać kryzysu parlamentaryzmu. Izba wyższa pozostawała słabszym ustawodawcą, wspierającym większość rządową i poprawiającym jej błędy legislacyjne.
Słabość parlamentu widoczna jest także w sprawach europejskich. Jednym z wielu skutków ostrego sporu politycznego w Polsce po 2005 r. jest bardzo skromna pozycja Sejmu i Senatu jako instytucji odpowiedzialnych za kształtowanie polityki europejskiej. Pogłębienie integracji europejskiej wywołało mieszane skutki w odniesieniu do roli parlamentów: z jednej strony ukazało zredukowany zakres władzy parlamentów, z drugiej – w przypadku wielu państw UE było impulsem do reform zwiększających ich udział w polityce europejskiej.
Można zatem spojrzeć na pogłębienie integracji jako na okazję do nowej aktywnej roli parlamentów w polityce europejskiej. Sami autorzy Traktatów UE podpisanych w Lizbonie chcieli uniknąć zarzutu lekceważenia parlamentów, np. protokół do traktatów wprowadził szczególny mechanizm pozwalający parlamentom państw UE na występowanie z uzasadnioną opinią o niezgodności projektu aktu prawnego z zasadą pomocniczości.
Wydaje się jednak, że miarą znaczenia parlamentów w sprawach unijnych jest nie częstotliwość stosowania procedur pomyślanych jako wyjątkowe, jak w przypadku wspomnianego protokołu, lecz stałe odziaływanie na stanowisko zajmowane przez rządy państw członkowskich w sprawach projektów unijnych aktów prawnych i innych istotnych decyzji. Przykładem parlamentów współdecydujących są z pewnością obie izby parlamentu Niemiec11 i parlamenty państw skandynawskich, działające w warunkach szczególnie przyjaznych dla szerokiego konsensu w sprawach europejskich.
Pod tym względem rola Sejmu i Senatu uległa skurczeniu w stosunku do pierwszego roku obecności Polski w UE. Bardzo szybko zanikła kultura kooperacji w sprawach unijnych, a brak własnego rozbudowanego zaplecza merytorycznego i negatywna selekcja parlamentarzystów kierujących komisjami europejskimi obu izb doprowadziły do ich całkowitej marginalizacji w procesie podejmowania decyzji. Warto też zauważyć, że nieobecność Sejmu i Senatu w dziedzinie ewaluacji polityk publicznych wydatnie obniżyła możliwości merytorycznego udziału w kształtowaniu polityki europejskiej.
Parlament w państwie PiS
W 2015 r. nie było zatem silnych instytucjonalnych gwarancji na rzecz utrzymywania istotnej roli parlamentu. Jednakże opisane słabości ustroju w żadnym razie nie usprawiedliwiają działań Prawa i Sprawiedliwości po zwycięstwie wyborczym.
Skutki tej destrukcyjnej polityki daleko wykraczają poza zjawisko kryzysu parlamentaryzmu. Podczas gdy przed 2015 r. można było mówić o parlamencie jako arenie słabnącej, obecna praktyka polityczna polega na jej całkowitym wyciszeniu. Jan-Werner Müller w pracy Co to jest populizm?12 zwrócił uwagę na to, że źródłem drastycznych działań jest charakterystyczne dla polityki populistycznej zakwestionowanie wartości pluralizmu i wyrażania różnorodnych opinii. W tej optyce tylko partia rządząca (większość parlamentarna) wyraża interes publiczny. Stanowiska alternatywne, a tym bardziej krytyczne wobec rządowych, traktowane są jako niebezpieczne dla wspólnoty politycznej. Zasadniczą część analiz niemiecko-amerykańskiego filozofa politycznego należy uznać za adekwatną do zmian ustrojowych wprowadzonych pod rządami PiS.
Miarą drastycznego zawłaszczenia parlamentu było uderzenie w same funkcje deliberatywne, które stanowią rdzeń parlamentaryzmu. Parlamenty współczesne mogą słabnąć w swych funkcjach legislacyjnych i kontrolnych. Ale gdy naruszona jest sama wolność debaty i swoboda działalności deputowanych, parlament jako wyciszona arena przestaje być sobą. Po 2015 r. kierujący Sejmem politycy PiS tłumili swobodę wypowiedzi i możliwości krytyki władzy, stosując niezwykle często sankcje w postaci wykluczenia z debat, a także sankcje finansowe wymierzane posłom opozycji.
Zawładnięcie parlamentem miało swój wyraz w postaci bezpośredniego łamania regulaminu Sejmu, jak w przypadku nowelizacji kodeksu karnego przeprowadzonej z naruszeniem art. 51 Regulaminu Sejmu, który nie daje zgody na zastosowanie trybu przyspieszonego do projektów kodeksów lub ustaw nowelizujących kodeksy13. W przypadku kilkunastu projektów ustaw błyskawiczność procesu legislacyjnego każe mówić o całkowitym złamaniu standardu transparentności.
Ponadto bardzo istotne było odstąpienie od praktyki rotacyjnego przewodnictwa w Komisji ds. Służb Specjalnych w VIII kadencji Sejmu, co uniemożliwiało wypełnianie tej funkcji przez posłów opozycji. Warto odnotować, że w obecnej kadencji Sejmu jest to jedyna komisja, której prezydium składa się wyłącznie z posłów wspierających rząd. Rządy PiS unaoczniły także związek między parlamentaryzmem a demokracją partycypacyjną. Z pewnością zawłaszczenie parlamentu pociągnęło za sobą jego hermetyzację w stosunku do partnerów społecznych.
Pandemia zasadniczo wpłynęła na funkcjonowanie instytucji konstytucyjnych. Wymogi bezpieczeństwa ograniczają możliwości swobodnego prowadzenia prac parlamentarnych i debaty publicznej w izbach. Można sądzić, że ograniczenia te dotyczą wszystkich instytucji przedstawicielskich***. W przypadku Sejmu podyktowana walką z pandemią zmiana regulaminu z marca 2020 r. skutkowała w praktyce przejściem na tryb zdalny obrad plenarnych i głosowań odbywanych przez Sejm in pleno. Fizyczny udział na sali obrad niewielkiej grupy parlamentarzystów nie łagodzi negatywnych skutków tej decyzji.
Bez wątpienia nowa procedura została wykorzystana przez większość rządową jako okazja do pełnej arbitralności w procesie legislacyjnym i ponadprzeciętnego ograniczenia swobody pracy parlamentarnej. Wprowadzone głosowanie za pomocą komunikacji elektronicznej umożliwiło legislację w trybie ekspresowym z wykluczeniem debaty parlamentarnej i samej transparentności stanowienia prawa. Trybu głosowania online nadużywa się do łącznego głosowania nad poprawkami zgłoszonymi przez posłów opozycji i Senat, co unicestwia uprawnienia posłów i kompetencje parlamentu jako takiego.
Trzeba także zauważyć, że wspomniana zmiana regulaminu Sejmu wprowadziła zwoływanie komisji parlamentarnych na podstawie decyzji marszałka Sejmu. W praktyce jest to kolejny wyraz uzależnienia funkcjonowania organów Sejmu od większości rządowej, prowadzący do drastycznego zmniejszenia funkcji kontrolnych parlamentu.
Pożytki z niezależnego Senatu
Proces degradacji polskiego parlamentu jest powstrzymywany przez Senat, który po zwycięstwie wyborczym opozycji stał się niezależną instytucją konstytucyjną. Kompetencje Senatu są jednak ograniczone ze względu na to, że twórcy Konstytucji z 1997 r. zdecydowali się utrzymać Senat jako słabszego ustawodawcę, a reguły rywalizacji politycznej, aż do ostatnich wyborów, skutkowały tożsamością większości w obu izbach.
Nowa większość w Senacie uformowała się jako całkowicie niezależna od większości rządowej dominującej w Sejmie. Ponadto większość senacka zajęła wyraziście krytyczne stanowisko wobec destrukcyjnych dla państwa prawa praktyk obecnego obozu rządzącego. Senat wypełnia pozytywną rolę przede wszystkim jako instytucja przywracająca dobre wzorce otwartej legislacji i debaty publicznej. Stanowi to bardzo silny kontrapunkt dla Sejmu funkcjonującego wciąż z pogwałceniem elementarnych standardów jawności procesu decyzyjnego i wysłuchania głosu partnerów społecznych.
Druga izba polskiego parlamentu praktykuje dobre wzorce stanowienia prawa zarówno w przypadku rozpatrywania ustaw uchwalonych przez Sejm, jak i inicjatyw własnych. Istotne znaczenie mają inicjatywy Senatu w sprawie przywrócenia funkcjonowania instytucji ustrojowych w zgodzie z zasadami Konstytucji (np. inicjatywa Senatu w sprawie przywrócenia niezależności Krajowej Rady Sądownictwa14) i systematyczna obrona praw samorządu terytorialnego.
Choć wpływ Senatu na treść uchwalanego prawa jest mocno ograniczony ze względu na dominację Sejmu w zakresie stanowienia prawa, to w kilku przypadkach okazał się bardzo znaczący. To sprzeciw Senatu i przedstawicieli samorządów wiosną 2020 r. skutecznie zablokował zmianę prawa wyborczego i przeprowadzenie wyborów prezydenckich (tzw. wyborów „kopertowych”) z drastycznym naruszeniem podstawowych praw wyborczych obywateli.
Jednakże wciąż czekają na realizację mocniejsze reformy, służące m.in. zwiększeniu wpływu obywateli na proces legislacyjny i budujące w Senacie istotny ośrodek debat nad kluczowymi politykami publicznymi. Warto pod tym względem zwrócić uwagę na propozycje Jakuba Wygnańskiego zawarte w tekście Otwarty parlamentaryzm. Marzenie o Senacie15.
*
To nie przypadek, że dojrzałe państwa europejskie przeciwdziałają marginalizacji parlamentów, wiedząc, że jest to proces szkodliwy nie tylko dla obywateli i opinii publicznej, ale także dla funkcjonowania całego systemu konstytucyjnego, który wraz z wyciszeniem parlamentarnej areny straci elastyczność. Niewątpliwie realna kontrola parlamentarna sprzyja wyższej jakości rządzenia. Dodajmy jeszcze, że znaczący udział parlamentów w polityce europejskiej buduje legitymację demokratyczną instytucji państwowych i samej UE, zbliżając sprawy unijne do obywateli.
Dlatego też rekonstrukcja demokracji konstytucyjnej w Polsce i plan modernizacji ustroju Rzeczypospolitej powinien zawierać odbudowę parlamentu jako umiarkowanej areny pełniącej funkcje ustawodawcze z poszanowaniem standardów dobrej i otwartej na organizacje pozarządowe legislacji, sprawującej funkcje kontrolne z pożytkiem dla wspólnoty politycznej i odzyskującej realny udział w sprawach UE. Wymaga to wyzbycia się pokusy używania zdegradowanego parlamentu do politycznych celów nowej większości. Do wykorzystania jest dorobek reform przeprowadzonych w kilku państwach europejskich, propozycje zawarte w „pakiecie demokratycznym”, dobre praktyki stosowane w Senacie i rekomendacje organizacji pozarządowych.
1 R. Aron, Eseje o wolnościach, Warszawa 1997, s. 147.
2 K. M. Ujazdowski, Ciasna przestrzeń demokratycznego socjalizmu, w: Polska Solidarności. Kontrowersje, oblicza, interpretacje, red. J. Kloczkowski, Kraków 2011, s. 137–135.
3 J. Ciemniewski, Podział władz w demokratycznym państwie prawnym, w: Mała konstytucja w procesie przemian ustrojowych w Polsce, red. M. Kruk, Warszawa 1993.
4 J. Okrzesik, Senat. Studium politologiczne, Warszawa 2008, s. 140.
5 N. W. Polsby, Legislatures, w: Handbook of Political Science, red. F. Greenstein, N. Polsby, Boston 1975, Vol. 5.
6 Poselski projekt ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej, Druk nr 126 z dn. 1.02.1992.
7 W. Sadurski, Polski kryzys konstytucyjny, Łódź 2020, s. 73.
8 R. Matyja, Rywalizacja polityczna w Polsce, Kraków 2013.
9 Raport Państwo i my. Osiem grzechów głównych Rzeczypospolitej, praca zbiorowa, Kraków 2015.
10 Zob. Poselski projekt uchwały w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej, Druk nr 3721 z dn. 8.10.2010; Poselski projekt uchwały w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej, Druk nr 11 z dn. 10.11.2011.
11 R. Grzeszczak, Udział Bundestagu i Bundesratu w procesie decyzyjnym w Unii Europejskiej w oparciu o niemiecką ustawę kooperacyjną i praktykę jej stosowania, Warszawa 2020, www.senat.gov.pl/gfx/senat/pl/senatekspertyzy/5627/plik/oe-313.pdf [dostęp: 8.03.2021].
12 J.-W. Müller, Co to jest populizm?, Warszawa 2016.
13 Ustawa w 2 godziny 20 minut. XIII Komunikat Obywatelskiego Forum Legislacji podsumowujący aktywność legislacyjną rządów Zjednoczonej Prawicy, Sejmu VIII i Senatu IX kadencji (2015–2019), Warszawa 2019, s. 16, www.batory.org.pl/upload/files/Programy%20operacyjne/Forum%20Idei/Komunikat_2019-1.pdf [dostęp: 8.03.2021].
14 www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=2067 [dostęp: 8.05.2021].
15 Zob. www.wyborcza.pl/7,162657,25617131,otwarty-parlamentaryzm-marzenie-o-senacie-rp-opracowanie-jaka.html [dostęp: 7.05.2021].
* Z kolei Sejm III kadencji zrealizował inicjatywy ustawodawcze w sprawach: ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich, nowelizacji ustawy o NIK, drugiej ustawy lustracyjnej, ustawy o sejmowej komisji śledczej oraz w sprawie ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej obywateli. Te dwie ostatnie zostały uchwalone na długo przed rozpoczęciem prac nad dostosowaniem ustaw do nowej konstytucji.
** Jako poseł Prawa i Sprawiedliwości (wówczas ugrupowania opozycyjnego) autor tekstu od 2010 r. kilkakrotnie zgłaszał w Sejmie „pakiet demokratyczny”, który odrzucała sejmowa większość PO-PSL. W kampanii wyborczej 2015 r. Jarosław Kaczyński złożył zobowiązanie wprowadzenia „pakietu demokratycznego” po zwycięskich wyborach, po czym całkowicie porzucił tę ideę. Na początku 2016 r. dokument Ujazdowskiego został przedstawiony w Sejmie jako propozycja posłów Platformy Obywatelskiej i znów trafił do sejmowej „zamrażarki”. Prezes PiS tłumaczył wówczas, że „Pakiet demokratyczny potrzebuje pewnego nastroju. To nie jest nastrój wojny”. Kazimierz Ujazdowski odszedł z PiS w styczniu 2017 r., wskazując na dokonaną przez to ugrupowanie destrukcję niezależności Trybunału Konstytucyjnego i nierealizowanie wyborczego zobowiązania zwiększenia uprawnień opozycji [przyp. red.].
*** Wypada odnotować, że nie wszystkie parlamenty państw europejskich wprowadziły obrady plenarne i głosowania w wersji komunikacji elektronicznej. Zdalne posiedzenia plenarne wprowadziły parlamenty Belgii, Czech, Łotwy, Rumunii, Słowenii. Natomiast parlamenty Danii, Francji, Holandii, Niemiec, Włoch, Zjednoczonego Królestwa wprowadziły środki komunikacji elektronicznej, ale nie w zastosowaniu do obrad plenarnych. W przypadku Niemiec doszło do zmiany regulaminu Bundestagu i obniżenia kworum do 25% obecnych posłów tej izby. Zob. Parlament w czasach pandemii, Informacja Unii Międzyparlamentarnej (IPU), 2.04.2020 r.
Tekst ukazał się w kwartalniku „Więź” lato 2021.
Przeczytaj także
