Danina solidarnościowa. Projekt jest, kontrowersje zostały

Czy solidarność powinna być obowiązkiem tylko bogaczy? Czy solidaryzm społeczny nie wymaga bardziej powszechnego złożenia się na tych, których spotkało nieszczęście? A może należy rozkładać finansowe obciążenia proporcjonalnie do możliwości?

W pierwszych dniach protestu osób niepełnosprawnych i ich opiekunów premier Mateusz Morawiecki zapowiedział powołanie dla nich specjalnego funduszu zasilanego tak zwaną daniną solidarnościową od najbogatszych. Pomysł doczekał się gotowego projektu ustawy, który w ubiegły piątek Rządowe Centrum Legislacji opublikowało na swojej stronie. Niestety ma on słabości i budzi kontrowersje, które można było przewidzieć już na etapie wstępnej zapowiedzi.

Zacznijmy od kwestii ogólnych. Aby osoby z niepełnosprawnością mogły godnie uczestniczyć w społeczeństwie i korzystać z przysługujących im praw, istotnie potrzeba na to funduszy, a także myślenia i działania w duchu większej solidarności społecznej, niż to dotąd bywało. Patrząc z tej perspektywy, koncepcja nowej daniny solidarnościowej na rzecz wsparcia niepełnosprawnych może – jeśli chodzi o ogólny kierunek publicznego działania – budzić uznanie i poparcie. Diabeł jednak śpi w szczegółach, choć nie tylko one budzą wątpliwości, ale także ogólna konstrukcja proponowanego instrumentu finansowania wsparcia.

Do omawianego projektu ustawy podchodzę – podobnie zresztą jak duża część ekspertów – ze sporą rezerwą. Nie tak dawno uczestniczyłem w Głównej Szkole Handlowej w seminarium na temat polityki państwa w zakresie opieki długoterminowej z udziałem badaczy z różnych ośrodków. Zaproponowana koncepcja daniny solidarnościowej spotkała się tam z powszechną krytyką.

Po pierwsze, zadajmy pytanie czy solidarności należy wymagać tylko od bogaczy, czy solidaryzm społeczny nie oznacza bardziej powszechnego złożenia się na tych, których spotkało nieszczęście? Należy raczej te obciążenia rozkładać proporcjonalnie do możliwości – większego wkładu oczekiwać od grup zamożniejszych, a zwłaszcza najbogatszych, ale zawężenie obowiązku solidarności tylko do tych ostatnich sprawia, że wartość solidarności ląduje jedynie na górze społecznej drabiny, zamiast przenikać jej całą konstrukcję.

Alternatywnym pomysłem mogłoby być rozwiązanie, które z mizernym rezultatem próbowałem podsuwać jeszcze w czasie trwania protestu, czyli społeczne ubezpieczenie pielęgnacyjne. Działałoby ono na zasadzie powszechnej składki, zaś korzystać z niego mogliby potrzebujący. Takie rozwiązanie ćwierć wieku temu wprowadzono w Niemczech i choć miniona dekada przyniosła reformy segmentu zabezpieczenia społecznego, jego ogólne ramy pozostały niezachwiane.

Protestujący domagali się w pierwszej kolejności większego wsparcia socjalno-bytowego. Rządzący zaś proponują finansowanie przy pomocy nowych mechanizmów innej sfery potrzeb. Ważnej, ale innej

Także w Polsce są przesłanki do myślenia w tych kategoriach. Jak trafnie mówiła minister Elżbieta Rafalska, każdego z nas jedynie chwile mogą dzielić od niepełnosprawności. Faktycznie niepełnosprawność może stać się w okamgnieniu doświadczeniem naszym lub naszych bliskich. Wszyscy należymy do wspólnoty ryzyka i wszyscy powinniśmy – choćby proporcjonalnie do możliwości i zasobów – ponosić ciężar finansowania pomocy. Nie mamy zatem do czynienia z solidarnością zewnętrzną, z oddzieloną od reszty grupą niepełnosprawnych, ale z taką, której częścią (potencjalnie) jest każdy z nas.

Zmiany, jakie wynikają z nieubłaganych procesów demograficznych, dodatkowo przekonują, że każdy z nas ma duże prawdopodobieństwo w pewnej fazie życia stanąć w obliczu opieki długoterminowej w swoim najbliższym otoczeniu. Instrument, jaki przygotował rząd pod nazwą daniny solidarnościowej, raczej sugeruje, że problem rozpatruje się w kategoriach pewnej niszy. Trąci też skojarzeniem z dawną filantropią, w której to bogacze dostarczają dary osobom najsłabszym. Sama nazwa „daniny” niestety umacnia te skojarzenia. Kłóci się to także z duchem – wynikającym ze współczesnego rozumienia niepełnosprawności i wyrażonym choćby w Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych – traktowania osób z niepełnosprawnością jako pełnoprawnych członków obywatelskiej wspólnoty.

Po drugie, wątpliwe jest wydzielenie osobnego funduszu, na który trzeba się składać poza bardziej powszechnymi mechanizmami finansowania. Można zapytać, dlaczego wsparcie dla niepełnosprawnych nie ma być finansowane z ogólnych podatków, a inne cele, także te socjalne, już tak. Można sobie przecież wyobrazić, że program „Dobry start” miałby dodatkowe finansowanie za pomocą daniny, a wsparcie niepełnosprawnych nie byłoby wtedy zasilane osobnymi kanałami, tylko w ramach dotychczasowych kanałów finansowania z ogólnych wpływów podatkowych.

Można też odczuć, że program „wyprawka +” jest traktowany jako zadanie z zakresu głównego nurtu realizowanej polityki, natomiast dodatkowe wsparcie niepełnosprawnych pozostaje jedynie czymś dodatkowym. Czy tak być powinno? Obydwa wspomniane programy mają mieć zresztą podobny budżet. Stworzenie odrębnego funduszu na finansowanie potrzeb z tytułu opieki długoterminowej można wprawdzie uzasadnić tym, że chce się odciążyć budżet ogólny rosnącymi systemowymi kosztami opieki długoterminowej w związku ze starzeniem się społeczeństwa. To stanowiło jeden z argumentów, gdy wprowadzono ubezpieczenie pielęgnacyjne w Niemczech. Tyle, że niespecjalnie ta przesłanka zachodzi w Polsce (ten argument zresztą raczej nie pojawiał się ze strony rządzących). Danina powstała w odpowiedzi na protest, który nie odnosił się do potrzeb związanych ze starzeniem się populacji, a Fundusz Wsparcia Osób Niepełnosprawnych, jak wynika z zapowiedzi decydentów, ma iść głównie na działania z zakresu aktywizacji społecznej i zawodowej, a więc raczej nie na potrzeby opiekuńcze, w tym te dotyczące osób sędziwych, których przyrost liczebny jest najbardziej dynamiczny.

Planowane przeznaczenie środków Funduszu również budzi wątpliwości. Przypomnijmy, protestujący domagali się w pierwszej kolejności większego wsparcia socjalno-bytowego. To był ich priorytetowy postulat. Rządzący zaś proponują finansowanie przy pomocy nowych mechanizmów innej sfery potrzeb. Ważnej, ale innej, która ma już swoje podstawy finansowania, choćby w ramach środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (jego wykorzystanie środków w aspekcie zatrudnieniowym budzi – w świetle najnowszego raportu NIK – zastrzeżenia i wymaga rewizji). Można mieć zatem wrażenie, że mamy do czynienia z dublowaniem funkcji niektórych już istniejących instytucji, co nie wydaje się racjonalne.

Na ile sprawnie i sprawiedliwie przebiegnie proces redystrybucji wsparcia od najbogatszych do osób, które wsparcia ewidentnie potrzebują?

Sama wielkość pozyskiwanych tą nową drogą funduszy również wydaje się na tyle skromna, że nie bardzo wiadomo, dlaczego rząd nie mógłby ponieść kosztu 2 mld złotych z dotychczasowej puli środków publicznych, skoro z budżetu finansuje się dużo bardziej rozległe i kosztowne programy. Być może chodzi o efekt PR – patrzcie, stworzyliśmy osobny fundusz, którym wspieramy solidarnie niepełnosprawnych.

Po trzecie, zapytajmy, na ile sprawnie i sprawiedliwie przebiegnie proces redystrybucji wsparcia od najbogatszych do osób, które wsparcia ewidentnie potrzebują? Ryzyko uchylania się części krezusów od uiszczania daniny należy brać pod uwagę i być na nie wyczulonym. Poza tym, czy dochody są ewidencjonowane i rozliczane właściwie oraz czy ich struktura odpowiada różnicom w poziomie zamożności? Wydaje się, że należałoby także uwzględniać wymiar majątkowy oraz dyskutować nad tym, czy majątek nie powinien być także opodatkowany, jak proponował w swoich głośnych książkach o nierównościach Thomas Picketty (koncepcję tę omawia przystępnie Rafał Woś tutaj). Prof. Ryszard Bugaj sugeruje wręcz: „Mamy w Polsce więcej «milionerów», niż wynikałoby to z rozliczeń podatkowych. Do tego grona zaliczyłbym też osoby, które wzbogaciły się na zasadzie dziedziczenia”[1]. Może się zdarzyć tak, że część bogaczy poprzez wymyślne techniki optymalizacyjne jednak wykpi się z nowego obowiązku, a zapłacą ci bardziej uczciwi.

Tego typu zagrożenia nie powinny blokować nas przed szukaniem solidarnościowych ram polityki fiskalnej, opartych także o większą progresję (bo ta w Polsce jest relatywnie skromna na tle innych rozwiniętych krajów), ale powinny skłaniać raczej do bardzo przemyślanego wprowadzenia i monitorowania tego rodzaju mechanizmów w praktyce.

Po czwarte, idea, że pieniądze na Fundusz pójdą od najbogatszych do potrzebujących jest nieco zaburzona w praktyce przez fakt, że obok daniny solidarnościowej fundusz ma być zasilany także przez część składki idącej na Fundusz Pracy. W nim zaś gromadzone są środki na politykę wobec osób bezrobotnych, a więc również statystycznie biednych i potrzebujących. Z Funduszu Pracy na nowy Fundusz Wsparcia ma pójść 650 mln złotych rocznie. To mniej od kwoty, która ma pochodzić z solidarnościowej daniny, ale na tyle dużo, że można podciąć skrzydła polityce wsparcia bezrobotnych. Szerzej o tym zagrożeniu pisałem już na łamach „Krytyki Politycznej”. Mam natomiast wrażenie, że wśród wielu środowisk, określanych jako społeczne, ta kwestia nie wywołała większego zaniepokojenia, choć powinna.

Wszystkie te zastrzeżenia warto wziąć sobie do serca i jeszcze raz przemyśleć. Niektóre są natury fundamentalnej, inne zaś technicznej. Na razie jesteśmy na etapie rządowego projektu. Dobrze, aby debata na ten temat nie zamarła, a problematyka nie została zamknięta w wewnętrznym, zamkniętym obiegu dyskusji z udziałem tylko specjalistów i samych bezpośrednio zainteresowanych. Chodzi zarówno o sprawę tak ważną jak niepełnosprawność, która przynajmniej potencjalnie jest doświadczeniem każdego z nas, jak i o to, na ile solidarną społecznie wspólnotą jesteśmy.

[1] Por. A.Cieślak-Wróblewska, „Więcej milionerów do daniny”, Rzeczpospolita, 16 lipca 2018, s. 18-19.