Obywatelskie dotlenienie. Zamiast zasady zaproś–poinformuj–zignoruj

Zmiana rządu nie zaowocowała wprowadzeniem poważnych konsultacji publicznych. Wciąż dominują konsultacje pozorowane, określane ironicznie mianem 3I: Invite, Inform, Ignore. Do konsultacji dopuszczani są jedynie „zaproszeni”, raczej się ich informuje, niż pyta o zdanie, a ich opinie są ignorowane.

Nie sądziłem, że ten temat pojawi się w moich „trójkątnych” felietonach. Właściwie to trochę krępujące, bo po zmianie władzy w październikowych wyborach wszystko miało być inaczej. A jednak…

W ostatnich miesiącach powraca problem pozornych konsultacji publicznych lub całkowitego braku konsultacji. Myślę o konsultacjach publicznych, czyli takich, w których głos może zabrać każdy, a nie tylko zaproszone instytucje czy organizacje. Chodzi o możliwość wypowiedzenia się obywateli, tak po prostu. Dokładnie tych samych obywateli, którzy chodzą do wyborów, a ostatnio zresztą poszli dość licznie.

W języku angielskim jest takie użyteczne rozróżnienie na vote i voice („głos” i „zdanie”). Ten pierwszy (głos wyborczy) jest dla polityków bardzo cenny, zabiegają o niego zawsze przed wyborami – muszą tych głosów nazbierać jak najwięcej. Trudniej z tym drugim. Okresy pomiędzy wyborami to czas, w którym obywatele często mają swoje zdanie w sprawach publicznych i chcą, żeby było one brane pod uwagę przez tych, których wynieśli do władzy.

Poprzedni rząd (poza kwestiami dotyczącymi programów europejskich, bo tam warunek konsultacji narzuciła Komisja Europejska) kompletnie zdemolował tworzoną pracowicie przez lata kulturę konsultacji. Notorycznie pomijano procesy konsultacji za pomocą prostego wybiegu. Ustawy rządowe (w ich przypadku prawnie wymagane są konsultacje – choćby pozorne) prezentowane były jako projekty poselskie, które nie wymagają konsultacji. Jak podaje Obywatelskie Forum Legislacji – badające jakość procesów konsultacji od kilkunastu lat – w ciągu pierwszych 100 dni rządów PiS dotyczyło to prawie 80% ustaw. Ostatecznie wymóg zaprzestania tych praktyk stał się jednym z tzw. kamieni milowych Krajowego Planu Odbudowy.

Po wyborach istotnie zaniechano tego procederu. Zmienia się właśnie regulamin Sejmu. Stanowi to element szerszego planu, określanego jako parlamentaryzm otwarty. Gabinet Marszałka Sejmu podjął szereg działań w tej sprawie. Spektakularnym gestem było usunięcie „fortyfikacji” sprzed budynków przy Wiejskiej. Trwają przygotowania do stworzenia platformy online do wyrażania opinii o projektach ustaw. Pojawiła się większa dostępność do prac komisji sejmowych, częściej stosowana jest procedura wysłuchań publicznych, padła zapowiedź panelu obywatelskiego, a w warstwie symbolicznej duże znaczenie miało ostatnio nadanie jednej z sal w Sejmie imienia Henryka Wujca. Sala ta ma być swoistym miejscem spotkania parlamentu i obywateli.

Nieco gorzej sytuacja wygląda po stronie rządu, i to mimo tego, że w jego składzie jest sporo osób, które pochodzą ze środowiska aktywistów i aktywistek organizacji społecznych. Warto także przypomnieć, że na kilka tygodni przed październikowymi wyborami środowiska obywatelskie zaprezentowały kandydatom do Parlamentu swoje pomysły na konkretne rozwiązania aż w 17 obszarach polityk publicznych. Jak to bywa przed wyborami, politycy i polityczki partii, które były w opozycji, uznali je często za swoje.

Zrozumiała jest zatem niecierpliwość wielu środowisk, które przez ostatnie lata zabiegały (a nawet walczyły) o zmianę. Lista dziedzin, w których dzieje się mniej, niż się spodziewano, jest długa: edukacja, kultura, zdrowie, prawa kobiet, klimat, środowisko, kwestie migracji. W każdej z nich konieczna jest jakaś forma publicznej debaty. Takiej poważnej, a nie pozorowanej. Nie takiej, którą określa się czasem ironicznie mianem 3I: Invite, Inform, Ignore, oznaczającym, że do procesu konsultacji dopuszczani są jedynie wybrani „zaproszeni”, że są oni raczej informowani niż pytani o zdanie, a nawet jeśli wypowiadają jakieś opinie, to są one ignorowane lub pozostają bez odpowiedzi.

Na czym zatem polegać powinny poprawne konsultacje? Ustalono to ponad 10 lat temu, bo w 2012 r. Jest to Siedem zasad konsultacji – dokument opracowany przez ekspertów społecznych i przedstawicieli administracji państwowej podczas warsztatu Kongresu Wolności w Internecie. Dokument ten formalnie obowiązywał rząd przez cały czas od jego powstania aż do dziś, ale ogólnie rzecz biorąc, nie przyjął się.

Wypracowane wtedy wspólnie zasady były odpowiedzią na poważny kryzys konsultacyjny dotyczący regulacji ACTA. To wtedy prominentny polityk ówcześnie rządzącej PO na pytanie, czy prowadzone były konsultacje, powiedział, że owszem, konsultacje się odbyły, bo dokument został umieszczony na stronach internetowych rządu w Biuletynie Informacji Publicznej. Rzecz jasna, to nie była dobra odpowiedź. Publikacja w BIP to zdecydowanie za mało.

Co zatem jest niezbędne, żeby uznać konsultacje za poprawne? Jakie warunki muszą zostać spełnione? Praca nad poniższą listą zajęła kilka miesięcy, ale doprowadziła do rezultatu, który broni się także dziś. Poszczególne punkty mają różne uszczegółowienia, a ich esencja z założenia miała się zmieścić na jednej kartce. Udało się. Oto te zasady.

1. Dobra wiara Konsultacje prowadzone są w duchu dialogu obywatelskiego. Strony słuchają się nawzajem, wykazując wolę zrozumienia odmiennych racji.

2. Powszechność Każdy zainteresowany tematem powinien móc dowiedzieć się o konsultacjach i wyrazić w nich swój pogląd.

3. Przejrzystość Informacje o celu, regułach, przebiegu i wyniku konsultacji muszą być powszechnie dostępne. Jasne musi być, kto reprezentuje jaki pogląd.

4. Responsywność Każdemu, kto zgłosi opinię, należy się merytoryczna odpowiedź w rozsądnym terminie, co nie wyklucza odpowiedzi zbiorczych.

5. Koordynacja Konsultacje powinny mieć gospodarza odpowiedzialnego za konsultacje tak politycznie, jak organizacyjnie. Powinny one być odpowiednio umocowane w strukturze administracji.

6. Przewidywalność Konsultacje powinny być prowadzone od początku procesu legislacyjnego. Powinny być prowadzone w zaplanowany sposób i w oparciu o czytelne reguły.

7. Poszanowanie interesu ogólnego Choć poszczególni uczestnicy konsultacji mają prawo przedstawiać swój partykularny interes, to ostateczne decyzje podejmowane w wyniku przeprowadzonych konsultacji powinny reprezentować interes publiczny i dobro ogólne.

Wszystkie powyższe zasady wydają się zdroworozsądkowe, co wcale nie oznacza, że są łatwe do wdrożenia. Wymagają one szczególnej postawy, umiejętności, zdolności organizacyjnych i choćby elementarnego zaufania między stronami. A z tym jest problem. Nadspodziewanie duży także teraz, kiedy wszystko miało być lepiej.

Felietony w kwartalniku „Więź” to nie miejsce na bieżące przepychanki z rządem. Ograniczę się więc do jednego tylko przykładu.

Ministerstwo Edukacji Narodowej zadeklarowało, że chce ograniczyć tzw. minimum programowe o 20% (nikt nie wie, skąd ta liczba i jak jest liczona). To temat, który rodzi ogromne emocje. Dość powiedzieć, że w ciągu tylko 6 dni (!), w których uruchomiono procedurę tzw. prekonsultacji, do resortu spłynęło ponad 50 tys. uwag. Tylko nauczania języka polskiego dotyczy ponad 11 tys. uwag. Uwagi te niestety nie zostały dotychczas upublicznione (naruszenie zasady transparentności). Tzw. właściwe konsultacje ogłoszono później, podając termin najkrótszy z możliwych, a zatem 21 dni – ale dni te przypadły w czasie matur i długiej majówki.

W całym procesie nie zadano żadnych pytań, nie przygotowano żadnego formularza do zgłaszania uwag, a tych, które zgłoszono dotychczas, nie upubliczniono ani w żaden sposób się do nich nie odniesiono (naruszenie zasady responsywności). Przedstawiciele Ministerstwa Edukacji nie pojawili się nawet na wysłuchaniu publicznym, oddolnie zorganizowanym przez Fundację Stocznia wspólnie z Centrum Nauki Kopernik. Ministerstwo nie odniosło się także dotychczas do uwag zgłaszanych w trakcie wysłuchania (ok. 60 osób zabrało głos).

W innych resortach sprawy nie wyglądają wiele lepiej. Nie wiemy na przykład, czego się spodziewać w sprawie mediów publicznych, kiedy rozpocznie się praca nad polityką migracyjną, na kiedy planowana jest publiczna debata nad projektem ustawy o obronie cywilnej.

Gdy ten felieton ukaże się w druku, będziemy już po wyborach do Parlamentu Europejskiego. Zakończą one wyborczy trójskok. Może wtedy coś się zmieni, bo w praktyce wybory stanowią dyżurny pretekst dla polityków do tego, żeby nie podejmować trudnych tematów – chyba że da się je zamienić w amunicję w kampanii wyborczej. Dopiero po wyborach, gdy znikną owe wyborcze wymówki, okaże się, czy polityczki i politycy są gotowi na zmierzenie się ze wszystkimi tymi wyzwaniami. Czy znajdą czas i chęci, żeby zaprosić do rozmowy obywateli? Czy będą ciekawi ich zdania i czy nie zignorują ich? A może wszystko zostanie po staremu?

Mógłbym tu skończyć, pozostawiając czytelników nieco zmieszanych tym, co przeczytali. Ten felieton wyraźnie odbiega bowiem od dotychczasowego repertuaru. Ale po prawdzie moja codzienność wypełniona jest właśnie sprawami takimi jak powyżej. Nie od wczoraj, nie do roku, ale od lat, a nawet dziesięcioleci. Sam się zastanawiam, czy to był dobry wybór, ale tak wyszło.

Dla mnie ta historia zaczyna się na początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku. Polska przechodziła wtedy przez trudny okres transformacji. Powstała tzw. Komisja Trójstronna. To w jej ramach spotykał się rząd, pracodawcy i pracobiorcy. Często były to trudne rozmowy, ale to właśnie ta instytucja pomogła negocjować społeczne koszty transformacji. To tam zawierane są porozumienia dotyczące np. płacy minimalnej.

Kilka lat temu Komisja Trójstronna została zastąpiona Radą Dialogu Społecznego, która istnieje do dziś. Obecność w tym ciele tylko trzech (a jakże: trzech!) rodzajów podmiotów ma swoje zalety (z punktu widzenia tych, którzy są w środku), ale i ograniczenia, zwłaszcza dla tych, którzy są na zewnątrz i których interesy pozostają niereprezentowane lub słabo reprezentowane, np. konsumentów, obrońców środowiska, a także osób wykluczonych z powodów społecznych czy ekonomicznych.

Przez lata trwały zabiegi wokół poszerzenia owej trójkątnej architektury i włączenia do rozmów przedstawicieli innych stron, w szczególności organizacji społecznych. Proces ten, dla odróżnienia od dialogu społecznego, bywał określany jako dialog obywatelski. Moja robota przez lata polegała na tym, aby dopraszano do stołu obrad organizacje społeczne. Z różnym skutkiem – czasem głos ich był brany pod uwagę, a czasem ignorowany. Może paradoksalnie miały one najmocniejszą pozycję w ostatnich latach, kiedy bardzo często były w jednym szeregu z partnerami społecznymi oraz samorządem, starając się wspólnie wymóc na rządzie (który często ignorował je w równym stopniu) dopuszczenie tych wszystkich środowisk do głosu. Działo się tak szczególnie w czasie prac nad programami krajowymi i regionalnymi finansowanymi ze środków europejskich.

Udało się odnieść kilka sukcesów, ale ostatecznie nigdy nie powstało ciało, które łączyłoby wszystkie elementy, czyli tzw. partnerów społecznych (związki zawodowe i pracodawcy), samorządy oraz przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego (w szczególności organizacji społecznych). Dialog obywatelski stawał się faktem raczej powoli.

Pojawił się nawet pomysł powołania w Polsce specjalnego – umocowanego konstytucyjnie – ciała, które oparłoby się właśnie na owych trzech filarach. Takie instytucje istnieją np. we Francji. Projekt w tej sprawie przedłożył swego czasu Henryk Wujec, wtedy pracownik Kancelarii Prezydenta RP. Wówczas nie udało się takiego projektu uchwalić. Może teraz?

Są na to o tyle większe szanse, że po drodze pojawił się jeszcze jeden aktor, a raczej aktorzy. Chodzi o cały demos, który tworzą ludzie, obywatele, wyborcy, wszyscy ci „niezrzeszeni”, po prostu opinia publiczna. To oni właśnie potrzebują sposobów na wyrażenie swoich przekonań – nie tylko raz na cztery lata w wyborach i nie tylko w marszach czy demonstracjach, ale właśnie w procesach obywatelskiej partycypacji. Tu dzieje się dużo, szczególnie na poziomie samorządowym, lokalnym i sąsiedzkim, ale teraz chodzi o to, żeby ta nowa jakość pojawiła się również na poziomie krajowym i europejskim.

Właśnie na tym polega partycypacja obywatelska (prostym przykładem jest popularny w Polsce budżet obywatelski). Zresztą dotyczy to nie tylko instytucji publicznych. Takie „obywatelskie dotlenienie” potrzebne jest także w innych instytucjach. Czyż nie to jest właśnie istota synodalności, o której tyle się mówi w Kościele? Fundament dialogu publicznego tworzy wspomniany demos oraz jego roszczenie (słuszne prawo!) do bycia uczestnikiem i podmiotem życia społecznego. To trzeci (dopełniający) rodzaj dialogu – dialog publicznych, który wspólnie z dialogiem społecznym i obywatelskim tworzą – a jakże – kolejną triadę. Wolałbym pisać o niej niż o tytułowym „zaproś–poinformuj–zignoruj”.

---

Tekst ukazał się w kwartalniku „Więź” lato 2024 jako felieton z cyklu „Trzy po trzy”.