Adam Bodnar: Spełnione są przesłanki do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej

Rządzący przemycają rozwiązania niezwiązane ze zdrowiem, ale przydatne do utrzymania władzy – mówi rzecznik praw obywatelskich.

Bartosz Bartosik: Od ponad dwóch tygodni żyjemy w Polsce najpierw w stanie zagrożenia epidemicznego, a obecnie w stanie epidemii. Co to oznacza z perspektywy praw i wolności obywatelskich?

Adam Bodnar: Przede wszystkim: ograniczenie tych praw i wolności przez realizację ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z 5 grudnia 2008 r. oraz tzw. specustawy koronawirusowej z 2 marca 2020 r. To zupełnie nowa sytuacja, bo dotychczas przepisy z 2008 r. nie były powszechnie stosowane na poziomie ogólnokrajowym. Co więcej, minister zdrowia wydaje dodatkowe rozporządzenia na podstawie powyższych ustaw, nie zawsze nawet działając w granicach tzw. upoważnienia ustawowego.

Według ustawy o stanie klęski żywiołowej jednym z rodzajów katastrofy naturalnej jest „masowe występowanie choroby zakaźnej”. Nie ma wątpliwości, że to kryterium zostało spełnione

Dlatego, podobnie jak medycy i społeczeństwo, do pewnego stopnia zaskoczone są również środowiska prawnicze. Muszą się uczyć praktyki tych przepisów w czasie rzeczywistym. Gdy zmieniano prawo o zgromadzeniach czy stowarzyszeniach, to zdawaliśmy sobie sprawę z konsekwencji zmian każdego przepisu, bo mieliśmy je przećwiczone. Teraz poziom trudności wzrasta.

Co to znaczy dla społeczeństwa?

– Myślę, że jedną z konsekwencji jest wyższy niż zazwyczaj poziom zaufania do decyzji władz. Ponieważ mamy po raz pierwszy do czynienia z zagrożeniem chorobowym na tak szeroką skalę, opieramy się na wiedzy naukowej, doświadczeniu innych krajów i ufamy, że wszyscy powinniśmy przede wszystkim walczyć ze skutkami pandemii – gotowi jesteśmy na łatwiejsze niż w normalnej sytuacji poświęcenie pewnych dóbr, by ratować życie i zdrowie obywateli.

To dobrze czy źle?

– Dobrze. A jednak daje to władzom także pewne kompetencje, które przy złej woli mogą prowadzić do negatywnych skutków politycznych i społecznych. Rządzący mogą również przy okazji przeciwdziałania epidemii przemycać rozwiązania niezwiązane ze zdrowiem publicznym, ale przydatne z perspektywy utrzymania się przy władzy. Przykładowo: czy przemycona w projekcie nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 propozycja używania paralizatorów przez Służbę Więzienną faktycznie ma zastosowanie w walce z koronawirusem?

Sejm w nocy z 27 na 28 marca głosami posłów Prawa i Sprawiedliwości oraz Koalicji Obywatelskiej w pakiecie antykryzysowym przegłosował m.in. zmiany w Kodeksie wyborczym. Jak Pan ocenia te zmiany?

– Zmiany w Kodeksie wyborczym m.in. w sprawie głosowania korespondencyjnego zostały wprowadzone wbrew wszelkim regułom konstytucyjnym. Dlatego szczególnie dziś zadaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, sądów, organizacji pozarządowych i opinii publicznej jest nie tylko wspieranie dobrych rozwiązań w zakresie ochrony zdrowia, lecz także patrzenie władzy na ręce, by nie nadużywała specjalnych uprawnień, które uzyskała w związku z epidemią.

Na razie obserwujemy ogólną akceptację społeczną dla ograniczeń wprowadzanych przez władze. Mimo dużej polaryzacji politycznej raczej nie dochodzi do ich sabotowania.

– To rzeczywiście dość wyjątkowa sytuacja, bo w polskiej tradycji wolność osobista i suwerenność w podejmowaniu indywidualnych decyzji odgrywają ważną rolę, co z kolei prowadzi czasem do ignorowania prawa w imię zasady: „bo ja wiem lepiej”. Tymczasem dziś pomieszanie strachu przed chorobą, troski o życie innych i rekomendacji naukowców spowodowały, że szybko dostosowaliśmy się do tych przepisów. Myślę, że wpływ na nasze myślenie miała także ogólna sytuacja w służbie zdrowia – mamy raczej ograniczone zaufanie do jakości jej funkcjonowania, co zwiększa poziom strachu przed zakażeniem.

Czy nie powinniśmy jednak w takiej sytuacji wprowadzić stanu klęski żywiołowej?

– Byłaby to dobra decyzja. W definicji ustawy o stanie klęski żywiołowej z 18 kwietnia 2002 r. czytamy, że jednym z rodzajów katastrofy naturalnej jest „masowe występowanie choroby zakaźnej”. Nie ma wątpliwości, że to kryterium zostało spełnione. Wiemy, że podjęcie decyzji o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej ma doniosłe konsekwencje, bo oznacza nadanie jeszcze większych uprawnień organom władzy publicznej. Ale także wprowadza jasny mechanizm odpowiedzialności odszkodowawczej dla osób i przedsiębiorców dotkniętych konsekwencjami takiego stanu.

Ponadpartyjne wsparcie jest oczywiście potrzebne w tak kryzysowej sytuacji, ale aby je zbudować, potrzeba zaufania, które zdobywa się m.in. przez poszanowanie procedur przez rządzących

W przypadku stanu klęski żywiołowej duży ciężar zadań publicznych spada także na samorządy. Być może to jest jeden z powodów rządowej wstrzemięźliwości – brak chęci dzielenia się odpowiedzialnością z niezależnymi samorządami. Ale co najciekawsze, rząd nie chce podjąć tego kroku, powołując się na argument praw i wolności obywatelskich, które przecież i tak są już ograniczone. Władza zapomina – albo nie chce zauważyć – że obecne warunki nie pozwalają na prowadzenie działań wyborczych, a zatem realizację jednego z podstawowych praw demokratycznych. Tymczasem zbliżają się wybory prezydenckie.

Powinny zostać przełożone?

– Uważam, że tak. Widzę ku temu co najmniej trzy powody. Po pierwsze, niezwykle trudne i potencjalnie niebezpieczne dla zdrowia i życia będzie zrekrutowanie – a następnie wyszkolenie – członków komisji wyborczych. Po drugie, kandydaci mają nierówne szanse w procesie zbierania podpisów, jak również prowadzenia kampanii. I wreszcie rzeczywista możliwość pójścia na wybory będzie na pewno do 10 maja ograniczona.

Z jednej strony o przełożenie terminu wyborów apelują wszyscy kontrkandydaci prezydenta Andrzeja Dudy, z drugiej słyszymy kolejnych polityków Prawa i Sprawiedliwości, którzy odrzucają tę możliwość. Najpierw marszałek Elżbieta Witek, następnie Jarosław Kaczyński, premier Mateusz Morawiecki, a ostatnio wicepremier Jarosław Gowin, który wskazywał, że w obecnej sytuacji nie ma dobrego terminu wyborów.

– Profesor Ewa Łętowska używa niemieckiego słowa Etikettenschwindel – które da się opisać jako używanie niewłaściwych, nieadekwatnych do stanu rzeczy określeń – do opisania podobnych sytuacji jak obecna. Gdy mamy spełnione przesłanki do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej – a wraz z nią przesunięcia terminu wyborów – rząd tego nie robi. Za to wprowadza nowe rozwiązania prawne, które nie wiemy, jak zadziałają, i oczekuje ponadpartyjnego wsparcia.

Zadaniem rzecznika praw obywatelskich jest także patrzenie władzy na ręce, by nie nadużywała specjalnych uprawnień, które uzyskała

To ponadpartyjne wsparcie jest oczywiście potrzebne w tak kryzysowej sytuacji, ale aby je zbudować, potrzeba zaufania, które zdobywa się m.in. przez poszanowanie procedur i dobrych praktyk, czyli choćby nazywanie rzeczy po imieniu. Potrzeba dobrej woli ze wszystkich stron. Musimy dbać o procedury prawne także dlatego, że przykład Węgier i pomysłów Viktora Orbána na stan wyjątkowy, który miałby polegać na faktycznym zawieszeniu parlamentu i innych instytucji demokratycznych, jest straszliwą przestrogą. Na to w Polsce nie ma przestrzeni i zgody, ale tym bardziej należy troszczyć się o dobre praktyki demokratyczne.

A co z terminem wyborów? Kadencja prezydenta Dudy kończy się 5 sierpnia, a wybory muszą odbyć się między 100 a 75 dniami przed jej upływem.

– Klub Jagielloński dokonał dość gruntownej analizy tego, jakie to rodzi problemy prawne i praktyczne, w tym np. co zrobić z dotychczasowymi listami poparcia, jak powinny w tym czasie działać komitetu wyborcze. Co do zasady ogłoszenie stanu nadzwyczajnego działa jak wciśnięcie „pauzy” na kalendarzu wyborczym, a w konsekwencji: zorganizowanie wyborów nie wcześniej niż 90 dni od daty zakończenia stanu klęski żywiołowej. W efekcie kadencja Prezydenta musiałaby ulec odpowiedniemu wydłużeniu.

O jakie prawa obywatelskie trzeba w czasie trwającej pandemii szczególnie zadbać oprócz praw wyborczych?

– Oczywiście o prawo do zdrowia. Ono w obecnej sytuacji naturalnie wysunęło się przed wszystkie istotne zagadnienia, bo tego wymaga zagrożenie epidemiczne. Natomiast trzeba o problemie pomyśleć szerzej.

W wyniku działań podjętych w celu ograniczenia zasięgu epidemii wszelkie zasoby systemu ochrony zdrowia zostały rzucone na odcinek walki z koronawirusem. Cenę za to mogą zapłacić osoby, które czekają na swoje badania, konsultacje i zabiegi. Często przecież chodzi o długie miesiące – a czasem wręcz lata – oczekiwań. Problemy zdrowotne tych pacjentów nie zniknęły i trzeba o nie zadbać. To jest duże wyzwanie. Już teraz trafiają do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich skargi dotyczące np. przekładania terapii onkologicznych, stwardnienia rozsianego czy zaplanowanych operacji.

Łatwo zarządzić kwarantannę określonym przez sanepid osobom, ale co jeśli dany człowiek nie ma domu i nie ma gdzie tej kwarantanny odbyć?

A jeśli chodzi o zarażonych lub potencjalnie zagrożonych koronawirusem, to łatwo jest zarządzić kwarantannę określonym przez sanepid osobom, ale co jeśli dany człowiek nie ma domu i nie ma gdzie tej kwarantanny odbyć? Myślę oczywiście o problemach osób doświadczających bezdomności. Jeśli ktoś przebywa w schronisku dla osób bezdomnych, to jeszcze można wprowadzać różne środki zaradcze i tam minimalizować ryzyko rozprzestrzenienia się koronawirusa. To nie jest proste, bo trzeba zadbać o wyżywienie i higienę dla wszystkich podopiecznych, ale jakoś możliwe przy odpowiedniej pomocy instytucji publicznych. Ale co, jeśli ktoś zupełnie nie ma dachu nad głową, a ma zostać poddany kwarantannie? Takiemu człowiekowi trzeba zapewnić bezpieczne miejsce do jej odbycia i powinno to należeć do obowiązków samorządów oraz władzy centralnej.

Stoimy w tym kontekście przed zupełnie nietypowym wyzwaniem – wykorzystaniem hoteli, schronisk czy ośrodków wypoczynkowych na potrzeby przeprowadzenia kwarantanny. Trzeba to zrobić, tym bardziej że obiekty te stoją teraz puste.

Jednocześnie należy robić wszystko, by minimalizować ryzyko zagrożenia bezdomnością. Wielu pracowników już straciło pracę, etaty innych są zagrożone, a ludziom grozi utrata środków do życia.

– W grupie zagrożenia bezdomnością są również więźniowie oraz osoby skazane na karę więzienia, a czekające na wykonanie wyroku. We Włoszech mieliśmy bunty w ośrodkach karnych, związane z zakazem odwiedzin, ograniczeniem praw i poruszania się w więzieniach itd. W efekcie kilka osób straciło nawet życie. Należy rozważyć odroczenie wykonywania kary lub jej wykonanie w innej formie, by zmniejszyć zagęszczenie w więzieniach. W polskich więzieniach istnieją cele, w których przebywa nawet dziesięć osób. Strach pomyśleć, co by się stało, gdyby wirus do nich dotarł.

Problem zatłoczenia na pewno dotyczy też ośrodków dla uchodźców. Ale warto także pamiętać o osobach przebywających w domach opieki społecznej, zdanych na tych samych opiekunów i zabiegi pielęgnacyjne wykonywane przez te same osoby. Konsekwencje zakażenia jednej osoby mogą być niezwykle brzemienne w skutkach.

Stoimy przed zupełnie nietypowym wyzwaniem – wykorzystaniem hoteli, schronisk czy ośrodków wypoczynkowych na potrzeby przeprowadzenia kwarantanny

Jednocześnie zwróciłbym uwagę na to, że koronawirus dziś atakuje często osoby z elit i szczytów władz. Minister Michał Woś w Polsce, wicepremier Hiszpanii Carmen Calvo, brytyjski następca tronu książę Karol, a nawet premier Boris Johnson, który – jak rozumiem – testuje „odporność gromadną” (herd immunity)… A także piłkarz Paolo Maldini, koszykarze NBA… Ich wszystkich stać na najlepszą opiekę medyczną, ludzi z innych klas społecznych niekoniecznie. Bardzo prawdopodobne jednak, że choroba zmieni oblicze elit.

Co ma Pan na myśli?

– Być może po raz pierwszy elity zrozumieją, że wszyscy żyjemy na tej samej planecie, niezależnie od naszego poziomu bogactwa, zamożności i społecznego ustosunkowania. Bo wszystkich nas mogą dotknąć sytuacje, przed którymi nie można uciec i które wpływają na funkcjonowanie społeczeństwa i gospodarek. Nasza wolność wyboru stylu życia może zostać ograniczona z dnia na dzień, ze względu na restrykcje przeciwepidemiczne. Natomiast konsekwencje nadchodzącej recesji i ewentualnych oszczędności poniosą wszyscy. To może wywołać większe poczucie solidarności i odpowiedzialności za dobrostan całej wspólnoty oraz sprawne funkcjonowanie państwa.

Przerażająca jest skala zagrożenia w Stanach Zjednoczonych, gdzie nieubezpieczeni lub niedoubezpieczeni to ponad 84 miliony ludzi – prawie połowa dorosłych Amerykanów. A testy na obecność wirusa są drogie. Amerykanie już mają najwięcej przypadków zachorowań na świecie, a górka dopiero przed nimi.

– Ich perspektywa jest makabryczna. Dostałem niepokojącą wiadomość od znajomego amerykańskiego profesora, który napisał, że w USA obawiają się przemocy w wyniku walki o zasoby między osobami z biedniejszych części kraju czy dzielnic miast. Sam otrzymałem sygnał, że w jednym z polskich miast sąsiedzi wyrażają niechęć do osób objętych na ich osiedlu kwarantanną. Podjęliśmy także w Biurze RPO sprawę dotyczącą stosowania mowy nienawiści w stosunku do osób pochodzących z Azji. To są niepokojące trendy.

Zobaczymy również, jak wirus zmieni w świecie układ sił. Z jednej strony od Chin się wszystko zaczęło, być może wzrośnie wobec nich pewna podejrzliwość polityczna, ale z drugiej strony epicentrum zachorowań szybko przeniosło się do Europy i Ameryki Północnej.

Pojawiają się pierwsze przewidywania i prognozy co do przyszłości globalnej. Widzimy zagrożenie dla rynku pracy i praw pracowniczych, duże wahania na giełdach i pierwsze oznaki dużej recesji.

– Portal World Politics Review w analizie perspektyw na przyszłość nakreślił trzy poziomy wyzwań związanych z pandemią. Pierwszy z nich to bezpośrednia odpowiedź na sytuację awaryjną, czyli wymiar, o którym już powiedzieliśmy, polegający na zmniejszeniu zasięgu choroby, dostępności testów i zapewnieniu opieki zdrowotnej.

Być może po raz pierwszy elity zrozumieją, że wszyscy żyjemy na tej samej planecie, niezależnie od naszego poziomu bogactwa, zamożności i społecznego ustosunkowania

Drugi poziom to następstwa społeczno-ekonomiczne obecnej sytuacji. Zagrożenia dla pracowników obejmują nie tylko utratę miejsca pracy czy pogorszenie jej warunków, lecz także konsekwencje psychiczne i społeczne pracy zdalnej. Co z edukacją, swobodą przemieszczania się i relacjami społecznymi? Jak mają sobie poradzić przedsiębiorcy? Do tego poziomu zalicza się również problem terminu wyborów prezydenckich.

Trzeci poziom analizy to przyszłość stosunków polityczno-gospodarczych po pandemii. Jak będzie wyglądała rywalizacja amerykańsko-chińska? No i jak wyjdzie z tego Unia Europejska? Czy nie będzie musiała się skupić na pomocy południu kontynentu, które jak dotąd zostało dotknięte koronawirusem najdrastyczniej? Na tym poziomie mamy jeszcze zbyt wiele niewiadomych, by móc prognozować przyszłość.

Trzeba jednak pogodzić się z tym, że będzie ona zupełnie inna niż sobie ją jeszcze niedawno wyobrażaliśmy. Oczekiwanie, że za dwa czy trzy miesiące wszystko wróci do normy, trzeba odłożyć między bajki, choć oczywiście życzyłbym normalności wszystkim. Natomiast realistycznie należy się spodziewać upadku wielu przedsiębiorców i głębokiego kryzysu całych gałęzi gospodarki, jak turystyka, transport (szczególnie lotniczy), gastronomia, a także związanego z nimi przemysłu. Pójdą za tym wzrost bezrobocia, prawdopodobnie cięcia świadczeń socjalnych i wzrost zadłużenia obywateli i państw.

Rząd zaprezentował pakiet antykryzysowy, z którego nikt nie jest zadowolony. Przede wszystkim wydaje się, że najwięcej stracą najmniejsi – mikroprzedsiębiorcy i pracownicy, zwłaszcza zatrudnieni na umowach śmieciowych.

– Dodatkowo pakiet przygotowany przez polski rząd jest bardzo skromny w porównaniu do rozwiązań z innych państw, które planują przeznaczyć znacznie większą część PKB na ratowanie gospodarki. Pamiętajmy też o tym, że rozwój instytucji socjalnych w Polsce do tej pory był w dużej mierze finansowany z ciągłego wzrostu gospodarczego. Przy spowolnieniu – które już obserwowaliśmy – a potencjalnie także recesji, możemy obawiać się o stan finansów państwa i beneficjentów świadczeń.

Oczekiwanie, że za dwa czy trzy miesiące wszystko wróci do normy, trzeba odłożyć między bajki, choć oczywiście życzyłbym normalności wszystkim

Sądzę, że wyjść z nadchodzącego kryzysu będziemy mogli tylko poprzez pogłębioną integrację europejską, polegającą nie na wyciąganiu ręki po fundusze, ale na głębokich mechanizmach solidarnościowych. Ale musimy także pamiętać, że kryzys obejmie prawdopodobnie także całą sferę budżetową, ze względu na oszczędności budżetowe. Powstanie dylemat: jak zwiększyć sprawność funkcjonowania państwa, jak utrzymywać w sferze publicznej specjalistów, a jednocześnie nie zadłużyć niebezpiecznie budżetu?

Na razie Unia takich wyraźnych mechanizmów nie wypracowuje. W sprawie trwającej epidemii znacznie szybciej i radykalniej zareagowały władze państw narodowych.

– W dłuższej perspektywie nie wydaje mi się, żeby odpowiedzią członków Unii była izolacja i ponowne zamknięcie się w obrębie państw narodowych. Raczej spodziewam się nowych – zarówno regionalnych, jak i globalnych – mechanizmów współpracy, choćby w obszarach takich jak współpraca naukowa czy ochrona zdrowia. Natomiast pamiętajmy o szybkich i ważnych decyzjach Unii, takich jak ta o niezwracaniu niewykorzystanych funduszy unijnych do ogólnego budżetu, a zamiast tego wykorzystaniu ich na walkę z koronawirusem. Każde euro jest na wagę złota dla Polski.

Natomiast prawdopodobnie przed nami jest dyskusja na temat podobnego planu ratunkowego, jak w USA, które na ratowanie gospodarki przekazały dwa biliony dolarów. W interesie Polski jest, aby taki plan powstał. Będzie to jednak wymagało determinacji w zacieśnianiu integracji europejskiej, a nie podążania w kierunku wręcz przeciwnym, jak to było w ostatnich latach.