Nie dajmy się zmylić zamkniętym szlabanom. Nekrologi Unii są przedwczesne

Nie spisujmy Europy na straty – jako śmiertelnej ofiary koronawirusa. Prawdziwy test dopiero przed nią.

Europa rozczarowała, nie sprawdza się w kryzysie epidemiologicznym – takie opinie powodowane są dziś nieskrywaną Schadenfreude przeciwników Unii Europejskiej oraz szczerą rozpaczą jej najzagorzalszych obrońców. Gdy szlabany na kolejnych europejskich granicach opadają jak kostki domina, zaś państwa zazdrośnie strzegą własnych zasobów medycznych – i jedni, i drudzy znajdują potwierdzenie własnych utrwalonych opinii.

Ci, którzy zawsze bronili narodowej suwerenności przed rzekomymi zakusami Brukseli, z rozkoszą wskazują palcem na bezradną jakoby Komisję i odtrąbują triumfalny powrót państwa narodowego. W tym samym czasie zwolennicy silnej i pogłębionej Unii  z wyższością kiwają głowami: Europa, jaką znamy, ostatecznie się skończyła. I dodają: czas na zupełnie nowy początek.

Samospełniająca się przepowiednia

Poczucie słuszności własnych poglądów jest stanem miłym sercu, ale w zbyt dużej dawce szybko wypacza ogląd rzeczywistości. To prawda, że emocje będące głównym źródłem tej krytyki są w dużej mierze zrozumiałe. Kto nie marzyłby o tym, by wszyscy Europejczycy z „Odą do radości” na ustach nieśli sobie wzajemnie pomoc w tych trudnych czasach? Albo – przyjmując inną perspektywę – by ten kryzys naprawdę dowiódł, że Unia to tylko „wyobrażona wspólnota”. Problem w tym, że krytyka, jaka spotyka dziś Unię, Brukselę czy Europę, nie ma w ogromnej większości umocowania w żadnym spójnym światopoglądzie, który mógłby być wskazówką do naprawy sytuacji. Oczywiście, nie od każdego można wymagać przedstawienia gotowego planu reformy Unii. Niemniej przepaść między uniesieniem, z jakim „Europie” wytyka się zawiedzione nadzieje, a miałkością sugestii właściwego postępowania, jest uderzająca. Efektem może być samospełniająca się przepowiednia: delegitymizacja Unii Europejskiej jako takiej.

Problem zaczyna się od języka. Dowolność w wymiennym stosowaniu  pojęć takich jak „Unia”, „Bruksela” czy „Europa” ujawnia, że w istocie nie wiemy, o czym mówimy i co krytykujemy.  Żale nad niedostateczną solidarnością między państwami europejskimi mieszają się z wyrzutami wobec indolencji Komisji Europejskiej i narzekaniami na brak dostatecznej koordynacji działań. Tak, to wszystko Europa. I chciałoby się, by obraz jej działania w kryzysie był inny. Ale co właściwie miałoby się zmienić, by krytycy mogli powiedzieć, że ich – nasze – oczekiwania zostały spełnione?  Do jakich kroków bylibyśmy gotowi? I co mieści się w jakimkolwiek realistycznym horyzoncie politycznym? 

Krytyka, jaka spotyka dziś Unię, Brukselę czy Europę, nie ma w ogromnej większości umocowania w żadnym spójnym światopoglądzie, który mógłby być wskazówką do naprawy sytuacji

Tak naprawdę istnieją dwie Unie Europejskie, a nie jedna. Luuk van Middelaar, autor głośniej książki „Alarums & Excursions. Improvising politics on the European stage” (2019), odróżnia Unię opartą o „politykę reguł” od tej funkcjonującej w logice „polityki wydarzeń”. Pierwsza odnosi się do tego, co zapisane w traktatach, druga do działań podejmowanych przez państwa ad hoc, improwizowanych, bez udziału instytucji unijnych i bez oglądania się na przepisy prawne. Jeśli mówiąc „Europa” myślimy o Brukseli, Komisji Europejskiej, Parlamencie, Banku Centralnym albo Trybunale Sprawiedliwości, to – jesteśmy tego świadomi czy nie – odnosimy się do Unii „polityki reguł”. Jej podstawą są traktaty, nakreślone w nich kompetencje instytucji unijnych i procedury działania, przyjęte uprzednio przez państwa członkowskie. Zazwyczaj są one bardzo precyzyjne, a przede wszystkich podlegają ocenie i kontroli prawnej przez powołane do tego organy (czasem jest to Komisja, ale ostateczny głos w takich sporach ma Trybunał). Każda instytucja ponosi odpowiedzialność za własne działania tylko w ramach tych wyznaczonych wcześniej reguł.  

Komisja Europejska – inkarnacja „Brukseli” w przestrzeni medialnej – jest czymś zupełnie innym niż rząd w państwach członkowskich, nawet jeśli często sama (na swoją własną zgubę) sugeruje coś przeciwnego. Wbrew tyleż rozpowszechnionej co błędnej opinii główna jej funkcja nie polega na podejmowaniu wiążących decyzji. W większości obszarów polityki, nawet tych objętych integracją, Komisja Europejska nie może nikomu niczego nakazać. Najważniejszym wyjątkiem są kwestie z zakresu polityki konkurencji: Komisja może np. wymusić na państwach członkowskich ograniczenie pomocy publicznej dla przedsiębiorstw, jeśli tak wynika z prawa unijnego. We wszystkich innych dziedzinach (np. rynku wewnętrznego,  rolnictwa, wydatków) główna rola Komisji polega na czym innym: na inicjowaniu procesu ustawodawczego. To Komisja jest jedyną instytucją w systemie Unii, która zgłasza propozycje nowych regulacji i przedkłada je do dyskusji i decyzji państwom członkowskim oraz Parlamentowi Europejskiemu. Prawo europejskie rodzi się właśnie w tym trójkącie – jego powstawanie trwa długo, wymaga uzgodnień, zaś Komisja jest w tym procesie inspiratorem, a nie decydentem. 

Zarzewie toksycznych sporów

Warto uświadomić sobie to wszystko oceniając działania Komisji w ostatnich tygodniach. Ochrona zdrowia to dziedzina, w której Komisja nie ma nawet uprawnień legislacyjnych (a gdyby je miała, to wdrożenie zmian trwałoby zbyt długo i nie miałoby żadnego znaczenia z punktu widzenia zarządzania kryzysem), nie mówiąc o jakichkolwiek interwencjach czy decyzjach administracyjnych.

Można utyskiwać, że szefowa Komisji Europejskiej w geście solidarności nie pojechała do Włoch. Zwłaszcza, że niedługo wcześniej udała się z taką wizytą do Grecji, by z jej premierem omówić dręczący Greków (i całą Unię) problem uchodźców na granicy z Turcją. Symbole mają swoje znaczenie i być może obecność Ursuli von der Leyen w Mediolanie czy Rzymie byłaby pozytywnym sygnałem. Problem w tym, że w chcąc nie chcąc przyjechałaby tam z pustymi rękami, być może wzmacniając tylko frustrację spowodowaną poczuciem, że „Unia nic nie może”. Polityka symboliczna to kij, który ma dwa końce – tworzenie wrażenia, że władza Komisji sięga dalej niż w rzeczywistości, zwykle źle się kończy. Ostatecznie Komisja podjęła istotne, choć ograniczone, działania tam, gdzie faktycznie miała do tego instrumenty: to w jej wyłącznej gestii leżała decyzja, by przeznaczyć niewykorzystane środki budżetowe na walkę z epidemią i jej konsekwencjami. 

Zasadne jest pytanie, czy Bruksela – czyli Komisja – powinna mieć prawo do bardziej radykalnych i szybszych działań na wypadek kryzysu takiego jak dziś. Zachwyty, jakie ostatnio słychać nad skutecznością systemów scentralizowanych, a nawet autorytarnych, mogłyby podsuwać takie rozwiązanie. Ale nawet w Niemczech, państwie federalnym, a nie organizacji o luźniejszej strukturze, jaką jest Unia, rząd (a przypomnijmy: Komisja rządem nie jest) nie ma żadnym uprawnień do działania w sytuacji katastrofy naturalnej czy epidemiologicznej. Zamykanie szkół, granic, zakaz wychodzenia z domu, a nawet regulacje dotyczące służby zdrowia, czyli wszystkie instrumenty, których użycie ma kluczowe znaczenie dla bezpośredniej walki z wirusem, są w gestii rządów krajowych. Decyzje ogłoszone ostatnio przez Angelę Merkel – opóźnione zresztą w porównaniu z innymi krajami – były wynikiem uzgodnień z przedstawicielami landów, a nie jej suwerennym posunięciem. 

Nawet w Niemczech rząd nie ma żadnych uprawnień do działania w sytuacji katastrofy naturalnej czy epidemiologicznej

Nikt, nie tylko w Niemczech, nie może sobie dzisiaj chyba wyobrazić, by w jakiejkolwiek z tych spraw decyzje mogły zapadać w Brukseli. Warto przypomnieć sobie zresztą, jakie maksymalne napięcia prowokowały kroki podejmowane przez Komisję w obszarach, w których ma ona o wiele większe kompetencje – w poprzednich sytuacjach kryzysowych, czyli strefy euro lub migracyjnym. Prawo Komisji do ingerowania w politykę budżetową krajów strefy euro uznane zostało za dramatyczne podważenie fundamentów demokratycznego porządku (vide Wolfgang Streeck). Z kolei w obliczu nagłego napływu dużej liczby uchodźców do Włoch i Grecji w 2015 roku Komisja sięgnęła po artykuł z traktatu pozwalający jej zaproponować rozwiązanie problemu pod warunkiem uzyskania poparcia kwalifikowanej większości państw i obywateli Unii. Uchwalony w ten sposób tzw. mechanizm relokacji był dokładnie tym, czego dzisiaj wielu mniej lub bardziej świadomie oczekuje: szybkim instrumentem antykryzysowym opartym na zasadzie solidarności. Tyle, że pozostał on na papierze, gdyż część krajów zastosowała go tylko częściowo, a inne (w tym Polska) w ogóle całkowicie go oprotestowały. Stał się w ten sposób zarzewiem jednego z bardziej toksycznych sporów dotyczących suwerenności państw i granic technokratycznych inicjatyw oraz podejmowanych większością głosów decyzji. Nie ulega wątpliwości, że legitymizacja Komisji do podejmowania kroków w obszarach poza zakresem jej oczywistych kompetencji została wówczas przez państwa członkowskie istotnie podważona.

Frustracja

Traktaty i prawodawstwo unijne regulują wiele spraw, z ogromnym pożytkiem dla państw członkowskich. Ale państwa te nie umówiły się dotąd co robić, gdy u bram Unii stanie milion albo nawet kilkadziesiąt tysięcy uchodźców. Do niedawna nie było także jasnych reguł, jak postępować w sytuacji, gdy padać będą banki, a kraje członkowskie staną u progu bankructwa.

Brak standardowych zasad postępowania dotyczy także rozprzestrzeniania się pandemii czy sytuacji, w której nagle zaczęłyby wybuchać wulkany. Frustracja spowodowana brakiem egzekwowania solidarności przez Brukselę w kryzysie epidemii może być zrozumiała. Ale wynika też z nieznajomości tych „reguł” (lub nieświadomości ich braku) oraz projekcji oczekiwań, jakich Unia nie jest w stanie spełnić.

Frustracja jest także konsekwencją pokutującego zarówno wśród entuzjastów integracji, jak i jej przeciwników, założenia, że ostatecznym celem Unii jest całkowite wyręczenie lub nawet zastąpienie państw narodowych. Tymczasem, jak opisał to przed laty jeden z najwybitniejszych znawców tematu Alan Milward, Unia miała od początku zupełnie inną funkcję: prowadziła do wzmocnienia zdolności do działania państw narodowych, które bez jej mechanizmów nie byłyby w stanie dostarczać ogromnej części dóbr publicznych, na jakich opiera się ich legitymizacja. To, że w wielu sprawach państwa te nie widziały potrzeby lub nie znalazły sposobu porozumienia się – ma bez wątpienia negatywne skutki. Ale odpowiedzialnością za to nie sposób obciążać ani Unii jako takiej, ani jej instytucji działających na podstawie istniejących reguł.

Trzeźwe spojrzenie

Niemniej, jak powiedziano, Unia oparta na „polityce reguł” nie jest jedynym wcieleniem „Europy”. Właśnie w momentach kryzysowych – jak pisze w swojej książce van Middelaar – do głosu dochodzi ta druga Unia, międzyrządowa, w której panuje „polityka wydarzeń”. 

Kryzys koronawirusa nie jest tu wyjątkiem. Każdy poprzedni – euro czy migracyjny – miał podobna mechanikę: nagłe, niespodziewane wydarzenia wymagały od państw członkowskich, w imię ich dobrze pojętego wspólnego interesu, skoordynowanej odpowiedzi, do której wszakże brakowało instrumentów i podstaw prawnych, czyli takich reguł właśnie, na które państwa te wcześniej by się umówiły. Także wówczas improwizacja polityki przypominała – z początku – chaos, koordynacja szwankowała, rozwiązania bywały połowiczne lub nawet przeciwskuteczne, zaś ich wypracowanie wymagało przede wszystkim czasu. W żadnym z poprzednich kryzysów Unia nie sprawdziła się jako maszyna błyskawicznego reagowania na nieprzewidziane sytuacje. Trudno się temu dziwić: nie została do tego zaprojektowana, zaś podejmowanie decyzji w gronie 27 lub 28 równoprawnych przywódców demokratycznych państw nie pozwala na arbitralne kroki. 

Trzeźwe spojrzenie na działania organów Unii i państw członkowskich na przestrzeni ostatnich tygodni w sprawie epidemii mogłoby ostudzić nieco inkwizytorski zapał zwolenników tezy o „końcu Unii”, niezależnie od powodujących nimi pobudek. Przyczyną rozczarowującej wielu reakcji – nieskoordynowanych działań, zamykania granic i przejawów egoizmu – nie była żadna dysfunkcja Unii jako takiej, lecz nieprzygotowanie na wyzwanie koronawirusa wszystkich bez wyjątku państw.

W żadnym kraju nie było wystarczającej ilości odpowiednich środków medycznych, żaden rząd nie miał przygotowanych „reguł” na wypadek takiego zdarzenia, żaden nie przewidział tak szybkiego tempa rozprzestrzeniania się wirusa, żaden nie docenił na czas znaczenia ograniczenia kontaktów socjalnych jako najważniejszego sposobu spowalniania epidemii. Włochy dopiero 9 marca wprowadziły całkowitą blokadę północy kraju, co stało się dzwonkiem alarmowym dla reszty, nadal nie doceniających w pełni ogromu zagrożenia krajów.

W konsekwencji każdy kraj działał z początku na własną rękę, zaś błyskawiczny postęp epidemii powodował, że każda reakcja była w istocie spóźniona.

Jeśli dziś za główny przykład fiaska Unii pokazuje się zamknięte granice – w istocie trudno o bardziej dojmujący symbol – to nie sposób jednak nie zapytać, czy takiego scenariusza można było uniknąć. Owszem, państwa podejmowały decyzje o opuszczeniu szlabanów bez uzgodnień i – przypomnijmy – wbrew stanowisku Komisji Europejskiej. Ale koniec końców ostatecznie mało kto podważa zasadność wprowadzonych restrykcji, nawet jeśli ich realizacja (także przez Polskę w odniesieniu choćby do obywateli krajów bałtyckich, którym utrudniono tranzyt) tu i ówdzie kłóci się z zasadami solidarności europejskiej.

Wymyślić Europę na nowo? Nie

To wszystko nie powinno przesłaniać faktu, że skutki tego domina mogą być dla Unii dramatyczne, nawet jeśli nie ponosi ona odpowiedzialności za jego uruchomienie. Rację ma Ivan Krastev pisząc w teście dla Europejskiej Rady Spraw Zagranicznych (ECFR), że obecny kryzys zdaje się podważać wiele podstawowych założeń, na jakich oparta jest Unia: rehabilituje państwa narodowe kosztem współpracy; wzmacnia narracje antyglobalistów i nacjonalistów; budzi wiarę w rozwiązania autorytarne.

Podobne zagrożenia będą się stawać tym bardziej prawdopodobne, im dłużej toczyć się będzie kula śniegowa narracji odsądzającej od czci i wiary Europę, Unię czy Brukselę, które rzekomo zawiodły i skompromitowały się.  „Pierwszym zadaniem po zakończeniu pandemii będzie wymyślenie Europy na nowo, a także lepsze jej uzasadnienie. Nie chodzi tylko o to, że Europa taka, jaką reprezentuje obecna Komisja, musi zniknąć. Ona sama skruszała, rozpadła się w pył w momencie, gdy chcieliśmy się jej złapać” – pisze znany niemiecki publicysta Niels Minkmar w „Der Spiegel”. 

Idea wymyślenia Unii na nowo jako odpowiedzi na aktualny kryzys jest pewnie najbardziej niebezpiecznym wnioskiem, jaki mogliby wyciągnąć ci, którym naprawdę zależy na uratowaniu jej i wzmocnieniu. Jest dokładnie odwrotnie: kiedy fundamenty Unii są zagrożone, a pozorny renesans państw narodowych wzmacnia nacjonalistów i populistów, to właśnie Unia, jaką znamy, wymaga zdecydowanej obrony. Nie ma to nic wspólnego z apologią status quo. Po prostu, kto dzisiaj snuje rozważania o ufundowaniu Unii Europejskiej na nowo, musi liczyć się z tym, że prawdziwą i realną alternatywą dla tej Unii, którą mamy, nie jest żadna postnarodowa republika europejska (Ulrike Guerot), lecz twór zaprojektowany przez Viktora Orbana albo Marine Le Pen. 

Nie dajmy się zmylić szlabanom, przejściowym restrykcjom eksportowym i chaotycznej koordynacji. Unia nie poniosła fiaska w kryzysie, a jej nekrologi są przedwczesne. Także dlatego, że jej prawdziwy sprawdzian dopiero nastąpi.

Dzisiejsze zachwyty nad efektywnością rządów narodowych mają krótkie nogi. Państwa mogą i muszą – w dużej mierze na własną rękę – zadbać o służbę zdrowia i antykryzysowe środki bezpieczeństwa. Ale odpowiedź na ekonomiczne skutki kryzysu, która musi nastąpić szybko, ale nie w tempie rozprzestrzeniania się wirusa, wymagać będzie ścisłej koordynacji. To sfera, w której Unia (zarówno jako machina regulacyjna, jak i platforma koordynacji) ma prawdziwe instrumenty i możliwości działania.

Część lekcji z kryzysu 2008-2010 zostało odrobionych, powstały instytucje takie jako Europejski Mechanizm Stabilności czy unia bankowa, które mogą tym razem odegrać kluczową rolę. Trudno sobie wyobrazić, by radykalna polityka oszczędności, która pogłębiła ówczesne problemy gospodarcze części krajów, mogła wrócić do łask. Już dzisiaj Komisja Europejska luzuje kryteria fiskalne, zaś nawet w Niemczech polityka „zero długów” przestaje być dogmatem.

Rozczarowujące dla wielu doświadczenie ostatnich dni nie przesądza wcale, że polityka beggar-thy-neighbor (zagłódź swojego sąsiada) musi zatriumfować na dłużej. Europa stoi przed szansą, by z tego kryzysu wyjść z silniejszym przekonaniem o tym, że chcąc nie chcąc jedziemy na tym samym wózku. Ale drogą do tego nie jest dzisiaj podsycanie iluzji jakiejś nowej, lepszej Unii, lecz obrona tej istniejącej, która dzisiaj jest w najpoważniejszym w historii zagrożeniu.