Samorząd to historia sukcesu. Rozmowa z Jerzym Stępniem

Było takie przekonanie: nie można samorządom dać za dużo władzy, bo nie wiadomo, jak ją wykorzystają – mówi Jerzy Stępień.

Natalia Jarska: Samorządem zajmuje się Pan od końca lat 70. Jak to się zaczęło? Jeśli ktoś pod koniec lat 70. wpada na pomysł, że trzeba się zająć myśleniem o samorządzie terytorialnym, to chyba musi nawiązywać do jakiejś tradycji?

Jerzy Stępień: Po pierwsze każdy, kto trochę zna historię Polski, w szczególności II Rzeczypospolitej, wie, że wątek decentralizacji się w niej przewijał. Były okresy otwarcia na samorząd, były okresy podporządkowywania go władzy centralnej, ograniczenia jego kompetencji i finansów, którymi dysponował. Jednocześnie toczyła się wówczas bardzo interesująca debata na temat tego, czym właściwie jest samorząd, jaka jest jego istota. Za najbardziej twórczy, ciekawy wątek tej dyskusji uważam pytanie, czy władza lokalna powinna mieć jakąś formę podmiotowości prawnej, czy nie.

NJ: Jakie pojawiały się stanowiska w tej debacie?

– Był ośrodek wileński, który utrzymywał, ustami swoich najbardziej prominentnych przedstawicieli, że władzy lokalnej element osobowości prawnej nie jest potrzebny. Ale był też ośrodek lwowski, który później przeniósł się do Wrocławia – uważał, że osobowość prawna jest podstawą, istotą samorządu. Kiedy obserwujemy okres likwidacji samorządu po II wojnie światowej, widzimy że polegała ona na likwidowaniu osobowości prawnej gmin. Skutkiem tej zmiany była budowa struktury hierarchicznej, gdzie mowy o samodzielności być już nie może.

NJ: Czy przedwojenne dyskusje były dla Pana inspirujące?

– Oczywiście! Kiedy razem z profesorem Michałem Kuleszą usiedliśmy nad kartką i zaczęliśmy myśleć o istocie samorządu, to osobowość prawna była rzeczą podstawową. Mówiliśmy wtedy o osobowości publiczno-prawnej, ale to było najważniejsze i tego bardzo żeśmy pilnowali. Zakodowaliśmy na szczęście później przepisami na poziomie zwykłej ustawy o samorządzie czy w końcu także w przepisach konstytucyjnych coś, co można byłoby dzisiaj nazwać aksjomatem samorządności.

NJ: Na czym polega ten aksjomat?

– Samorząd to osoba prawna, która ma swoje organy i te organy nie mogą być podporządkowane jakiejś strukturze wyższego rzędu, w szczególności państwu jako całości. Ta struktura jako osoba prawna ma działać w ramach porządku prawnego, ale ona jest samodzielna, wszystkie decyzje podejmuje na własną odpowiedzialność. W pierwszych artykułach ustawy o samorządzie gminy bardzo jasno to zostało powiedziane.

Stanisław Zakroczymski: Dlaczego w latach 70. i 80. uważaliście, że samorząd to dobry kierunek? Bo samorząd nie jest dobrem samym w sobie, tylko ma realizować wizje lepszego państwa, społeczeństwa. Jakie konkretnie cechy z ludzi czy ze wspólnot miał samorząd wydobywać?

– Jak popatrzę na format intelektualny osób, które zajmowały się samorządem właśnie w tym okresie, to wydaje mi się, że każda z tych osób miała inną motywację. Na przykład profesor Jerzy Regulski doszedł do wniosku, że samorząd jest konieczny, ponieważ ilekroć robił coś na Zachodzie, na przykład w zakresie zagospodarowania przestrzennego, od którego był specjalistą, to mu się udawało. A jak coś w Polsce chciał powtórzyć, to nie wychodziło. Szukał przyczyny. Doszedł do wniosku – wielokrotnie wyrażał to w rozmowach ze mną, ale i w swoich publikacjach –że brakuje tu podmiotu, samodzielnego gospodarza.

SZ: Gospodarza, który może decydować, nie oglądając się na wyższą instancję?

– Tak. Poza tym on najlepiej wie, jak ta przestrzeń powinna być zagospodarowana. Jest coś takiego jak interes państwa, ale jest też interes lokalny. Ludzie najlepiej wiedzą lokalnie czego im potrzeba, w jakim kierunku powinien być rozwój, jakie są nasze oczekiwania. Ja z kolei myślałem o samorządzie instynktownie, ponieważ mój pradziadek był wójtem, a ciotka – radną. Natomiast jedna z przyszywanych ciotek była bardzo aktywną obywatelką w Sandomierzu. Poza tym pamiętam z dzieciństwa, jak po 1956 roku mieszkańcy Sandomierza cieszyli się, że po raz pierwszy gospodarzem miasta, to się nazywało wtedy przewodniczący prezydium miejskiej rady narodowej, został sandomierzanin. Bo przez 10 lat nie dopuszczano nikogo z miejscowych ludzi do tej funkcji. Na mnie to zrobiło wrażenie, do dzisiaj pamiętam.

Profesor Regulski, gdy pod koniec życia zaproszono go na Politechnikę na wykład inauguracyjny, opowiadał o tym jak jako student budownictwa robił ćwiczenia z konstrukcji, z wytrzymałości. Doszedł do wniosku, że najbardziej odporna jest taka konstrukcja, która nie ma elementów złączonych na sztywno, pospawanych, tylko elementy elastyczne. Jeśli się popełni jakiś błąd na szczycie struktury ześrubowanej, zespawanej, to ten błąd po prostu przenosi się na całą konstrukcję. Natomiast jeśli konstrukcja składa się z elementów połączonych elastycznie, to po pierwsze nie ma takiej możliwości, żeby całej strukturze narzucić jakieś jedno zachowanie, ale co więcej – nawet jak popełnimy błąd w jakimś jednym elemencie, to on się nie przeniesie automatycznie na inne elementy, tylko może być jakimś ostrzeżeniem dla innych. To jest właśnie bardzo ładna wizja tego, co daje nam samorząd terytorialny.

NJ: W peerelowskiej centralistycznej rzeczywistości zajmowanie się samorządem terytorialnym nie wydawało się utopijne?

– Zawsze jest dobry czas na rozmowy i refleksję, nawet jeśli uważamy, że czas jest niesprzyjający dla samorządu. Także i dziś. Różnego rodzaju rozwiązania, które ten samorząd podważają czy ograniczają czy wręcz likwidują, dają podstawy do tego, żeby budować rozwiązania na przyszłość, które na przykład zapobiegłyby dewastacji samorządności.

SZ: Rozumiem też, że samorząd chcieliście zbudować w kontrze do otaczającej Was rzeczywistości?

– Oczywiście! Nie chcieliśmy państwa komunistycznego! Państwo komunistyczne to jest takie państwo, w którym wszystko jest podporządkowane jakiejś grupie rządzącej, bardzo często jednostce albo jakiejś kamaryli, która wyłania tę jednostkę, ale tak naprawdę do końca nie wiadomo, kto podejmuje decyzje, kto za co odpowiada. Myśmy chcieli państwa demokratycznego. Jak demokracja, to także budowana u podstaw społeczeństwa, w najbliższym otoczeniu. I to nie tylko w osiedlu czy w jakimś sołectwie, bo na to jeszcze komuniści zezwalali. Chodziło nam o gminę, o strukturę władzy publicznej, państwowej.

Musieliśmy także przełamywać pewne stereotypy, które zostały zakodowane przez naukę prawa administracyjnego, przez takich myślicieli jak profesor Jerzy Starościak na przykład, który w swoim podręczniku w latach 60. mówił, że samorząd terytorialny to instytucja państwa burżuazyjnego, która nawet tam, na Zachodzie, się nie sprawdziła. A samorząd prawdziwy to według niego właśnie różnego rodzaju organizacje obywatelskie, kółka gospodyń wiejskich, komitety osiedlowe, spółdzielnie. Był bałagan pojęciowy i ten bagaż trzeba było zrzucić. Dla mnie to też, nieco przewrotnie, była wskazówka: jeśli to jest instytucja państwa burżuazyjnego, to warto może mu się przyjrzeć?

NJ: W PRL-u istniały rady narodowe. Czym się różnił ten system od systemu samorządu terytorialnego, który mamy dzisiaj?

– Po pierwsze, nie było osobowości prawnej gminy. Czyli nie było organów, które mogłyby samodzielnie podejmować jakieś decyzje przy realizacji interesu publicznego. Po drugie, finanse: nie było budżetów poszczególnych gmin, poszczególnych powiatów. Był tylko jeden budżet państwa i budżet gminny stanowił tylko część budżetu organizacji wyższego szczebla. Trudno mówić nawet o nadzorze w sytuacji organu wyższego szczebla, bo one zawsze mogły uchylić każdą decyzję organu niższej instancji. Funkcjonowanie jednego zhierarchizowanego układu administracyjnego powodowało, że władza lokalna samodzielnie nie mogła gospodarować mieniem, bo nie mogła czegoś kupić, zbyć, zastawić, nie mogła zrobić żadnego użytku, takiego, jak może robić właściciel. W związku z tym własność komunalna nie miała wartości. Trudno było mówić o jakimś sensownym gospodarowaniu mieniem komunalnym. Jeśli władza lokalna na przykład chciała coś zbudować, to musiała uzyskać decyzję organu decydującego, który był gdzieś wyżej, bardzo często dopiero w Warszawie.

NJ: Takie państwo było bardzo nieefektywne.

– To prawda. Pamiętam, jak w moim rodzinnym Sandomierzu zaczęły się zawalać podziemne korytarze. Trzeba było czekać aż na decyzję Rady Ministrów, która wydała specjalną uchwałę o ratowaniu Sandomierza. Ale dopóki ta uchwała nie została wydana, dopóki nie zostały przekazane środki, wszyscy czekali, co to dalej będzie, z przerażeniem. Wtedy ta zapaść była tak wielka, że wymagało to wsparcia władzy centralnej, ale władza lokalna nic w tej sprawie nie mogła zrobić.

SZ: Jaki realny oddźwięki miała idea samorządu terytorialnego w karnawale Solidarności, w latach 1980-81? Studiując materiały ze zjazdu w Hali Olivia mam poczucie, że samorządność terytorialna i lokalna pozostaje w cieniu samorządności robotniczej i zakładowej. Czy to jest trafna intuicja?

– Organizacja państwa bazowała na życiu wielkich zakładów przemysłowych i społeczeństwo było zorganizowane nie wokół miejsca zamieszkania, tylko wokół miejsca pracy. W związku z tym to było najbardziej istotne w wizji zmian i dlatego w uchwale I zjazdu pojawiło się pojęcie samorządu terytorialnego. Ale jak mówiono o samorządności na przełomie lat 70. i 80., a właściwie niemalże do Okrągłego Stołu, to myślano o samorządzie robotniczym, w zakładach pracy. Tylko nieliczni uważali, że podstawą powinien być samorząd terytorialny. To z trudem się przebijało do świadomości. Niemniej jednak powstało takie pisemko podziemne „Samorządna Rzeczpospolita”, w którym pisywaliśmy o samorządzie terytorialnym, czy o rozwiązaniach konstytucyjnych koniecznych dla nowego państwa.

Ale warto wspomnieć też, że właśnie w 1981 r. powstała w Krakowie w ramach Centrum Obywatelskich Inicjatyw Ustawodawczych Solidarności grupa, która zajęła się ordynacją wyborczą.

SZ: Projekt lansowania idei wolnych wyborów do rad narodowych był zaawansowany?

– Tak, bo te wybory miały się odbyć bodaj w styczniu 1982 r. Ale wprowadzono stan wojenny. W każdym razie wtedy myślano o samorządzie wyłącznie w kategoriach wolnych, demokratycznych wyborów.

SZ: Dzisiaj okazuje się, że samorząd terytorialny jest właściwie jedynym co Polacy tolerują, akceptują, nawet lubią w swoim państwie, we władzy.

– Dokonała się absolutna zmiana świadomości. Samorząd terytorialny zakorzenił się i jest przede wszystkim rozumiany jako struktura władzy publicznej. Niektórzy nie chcieliby zaliczać samorządu do władzy publicznej, ale samorząd jest władzą publiczną par excellence. To nie jest organizacja społeczna pozarządowa, tylko organizacja w strukturze państwa.

NJ: W takim razie jak to się stało, że na przełomie lat 80. i 90. nagle to się stało oczywiste, że będą samorządy, autentyczne gminy?

– Olbrzymia była rola profesora Regulskiego, który miał bardzo duży wpływ na zbudowanie programu Solidarności w 1989 roku przed wyborami czerwcowymi. Przy Okrągłym Stole był zespół do spraw samorządu, gdzie wreszcie poznali się i spotkali wszyscy ci, którzy jakoś o samorządności myśleli. W czasie kampanii wyborczej mówiliśmy, że idziemy do władzy po to, żeby zbudować samorząd terytorialny, żeby obywatele wreszcie mogli sami decydować o tym, jak ma wyglądać ich państwo. Tego ludzie chętnie słuchali.

4 czerwca było wielkie zwycięstwo i na drugi dzień po wyborach spotkaliśmy się – Michał Kulesza był naszym doradcą, ja zostałem senatorem, podobnie Jerzy Regulski. Konstatacja była jasna: musimy kuć żelazo, póki gorące. Na drugi dzień po złożeniu ślubowania poszliśmy do marszałka Andrzeja Stelmachowskiego i powiedzieliśmy, że będziemy budowali samorząd. Od początku zachęcał nas do pracy. Pamiętam 29 lipca – pierwsza debata w Senacie na temat tego, czym w ogóle powinniśmy zająć się w izbie. Kolejni senatorowie wysuwali różne pomysły. Zofia Kuratowska mówiła o konieczności reformy służby zdrowia, Anna Radziwiłł o edukacji. Przestrzeni koniecznych do zreformowania, do zbudowania na nowo było bardzo dużo. Ale my byliśmy już bardzo zgraną grupą i jak wygłosiliśmy swoje przemówienia, to nie było wątpliwości, że Senat powinien w pierwszej kolejności zająć się inicjatywą legislacyjną w zakresie samorządów i wtedy została podjęta uchwała w tej sprawie. Żaden z proponowanych wtedy kierunków reformowania państwa nie został zwerbalizowany w formie takiej uchwały.

Konstatacja była jasna: musimy kuć żelazo, póki gorące. Na drugi dzień po złożeniu ślubowania poszliśmy do marszałka Andrzeja Stelmachowskiego i powiedzieliśmy, że będziemy budowali samorząd

SZ: Byliście skuteczni w lobbingu.

– Gdy powstał rząd Tadeusza Mazowieckiego, to program decentralizacji, budowania samorządu został już bardzo mocno w exposé podkreślony. Później Jerzy Regulski został podsekretarzem stanu w Urzędzie Rady Ministrów z zadaniem przygotowania reformy samorządowej. Nastąpił podział pracy: my, czyli komisja samorządu terytorialnego, będziemy zajmowali się tzw. ustawą ustrojową, ordynacją wyborczą, zmianami w konstytucji, a także budowaniem korpusu urzędników samorządowych. Natomiast innymi zagadnieniami wymagającymi aparatu biurokratyczno-finansowego będzie się zajmował rząd, czyli ustawą o finansach, o podziale kompetencji, itd.

Od razu pojawił się kłopot, ponieważ w rządzie Mazowieckiego sekretarzem stanu został profesor Jerzy Kołodziejski – wojewoda gdański. Miał teraz kierować administracją rządową i wokół niego skupili się ludzie, którzy uważali, że samorząd będzie niebezpieczny. Były też próby wyhamowania naszej ambicji z wprowadzeniem samorządu terytorialnego. W październiku 1989 r. przekonywano nas, że może lepiej będzie zrobić wybory do rad narodowych według starego układu, a już w grudniu po to, żeby ludzie z Komitetów Obywatelskich mogli przejąć władzę w swoich miejscowościach, a z reformą samorządu poczekamy dwa lata. Pewien poseł przekonywał mnie, że będziemy spokojnie pracowali z Michałem Kuleszą i po dwóch latach jak już napiszemy te projekty, zamkniemy to wszystko w jakąś bardzo zgrabną formułę, zwiążemy wstążeczką… Tak obrazowo tłumaczył.

SZ: Podobał się wam taki pomysł?

– Oczywiście, że nie! Wpadłem w panikę, pobiegłem czym prędzej do profesora Stelmachowskiego i powiedziałem, że już mamy pierwsze próby wyhamowania reformy. Opowiedziałem, co słyszałem, zanalizowałem sytuację i wypowiedzi. On powiedział: „Wie pan co? Niech pan się zajmie pracą, a politykę zostawi mnie”. I profesor Stelmachowski przekonał Tadeusza Mazowieckiego, że przyspieszone wybory do rad narodowych to zła koncepcja i dopiero wtedy pojawiła się konkretna data wyborów: 27 maja 1990 roku.

SZ: Czyli można byłoby powiedzieć, że samorząd był tworzony odgórnie?

– Tak, ale wszędzie były inicjatywy lokalne, szczególnie w Wielkopolsce, na Śląsku czy na przykład w województwie lubelskim. Senator Janusz Stępniak, który został przewodniczącym wojewódzkiej rady narodowej w Lublinie w 1988 roku, szybko zorientował się, że to jest atrapa władzy, że on nic nie może. Stał się gorącym propagatorem idei samorządu terytorialnego. Musimy pamiętać, że wszystko działo się w takim tempie, iż nie było czasu na to, żeby oddolne inicjatywy ukonstytuowały się, zorganizowały. Komitety obywatelskie z tego punktu widzenia były natomiast nośnikami pewnego zagrożenia. Ich działacze nie mogli patrzeć na to, że po wyborach 4 czerwca jeszcze w niektórych miejscowościach rządzą „czerwoni”. Chcieli ich jak najszybciej usunąć. Kierowali się normalnym interesem elit lokalnych, ale nie wszyscy rozumieli, jak ważną rzeczą jest obudowa instytucjonalna. Gdyby wtedy dorwali się do władzy, w grudniu 1989 roku, podejrzewam, że sprawy ułożyłyby się tak jak w całym obozie postkomunistycznym, czyli budowa samorządu odłożyłaby się na wiele lat.

NJ: Z czego jeszcze się brał opór przeciw tej reformie?

– Nieraz późniejszy prezent Bronisław Komorowski, który był wówczas w urzędzie rady ministrów, w gabinecie Aleksandra Halla, mówił, że było takie przekonanie: nie można samorządom dać za dużo władzy, bo nie wiadomo, jak ją wykorzystają.

SZ: Czy to było związane ze strachem o bezpieczeństwo państwa?

– Może nie tyle o bezpieczeństwo państwa, ale o rozkradanie majątku. Czasami słyszę podobne opinie na Ukrainie. My mówimy: „Trzeba stworzyć mienie komunalne, przekazać gminom mienie”. A oni na to: „No tak, ale wtedy oni wszystko rozkradną”. Profesor Leszek Balcerowicz też nie był na początku entuzjastą samorządu, bo samorząd przejmował poważną pozycję w finansach publicznych, około 40 proc. środków przeszło do samorządów. Minister finansów widzi, że traci kontrolę nad poważną częścią finansów publicznych. A poza tym, co tu dużo mówić, to są obawy, które żywią zawsze ludzie władzy centralnej. Myślą tak: „Przecież my nie przez przypadek znaleźliśmy się w centrum. My, rządzący. Mamy specjalne predyspozycje do rządzenia, jesteśmy ludźmi specjalnego sortu, w związku z tym my najlepiej wiemy. I ci, którzy są w tych miasteczkach, oni nie wiedzą, nie mają takiej wizji państwa, nie rozumieją tego państwa, dlatego nie można im za dużo władzy dawać”.

W Europie wszyscy jesteśmy ukształtowani przez średniowieczną wizję zawartą w dziele Jana z Salisbury, który w XII wieku przedstawiał, czym jest państwo. Państwo to jest taki człowiek i ono ma głowę. My, politycy tak zwani centralni, jesteśmy tą głową państwa, czyli mamy specjalne predyspozycje do tego, żeby rządzić całym ciałem. Bardzo zresztą lubię czytać i studentom pokazywać ten fragment tej wizji Jana Salisbury, kiedy on mówi o urzędnikach, którzy mieszczą się w żołądku i tam krążą finanse, tak jak pożywienie. A nogi to są rolnicy, rzemieślnicy. Nawet w Konstytucji 3 maja widać, że autorzy wciąż hołdowali wizji Jana z Salisbury. Lud jako najdzielniejsza część Narodu. Tylko że nie ma nic do gadania!

SZ: Oświeceniowa wizja państwa, racjonalistyczna, francuska zwłaszcza, się w to dobrze wpisuje.

– Tak. I bolszewicka. Myśmy się w ogóle nie wyzwolili z wizji Jana z Salisbury. Ona przenika naszą kulturę.

NJ: Państwo narodowe i identyfikacja narodowa też wzmacniają w jakimś sensie wizję jednego centrum. Bo skoro jesteśmy jednym narodem, to stanowimy jeden organizm.

– Tak. Bo jeśli jest naród, no to musi mieć też jakąś głowę. Na szczęście jednak, przynajmniej od późnego średniowiecza, uformowało się społeczeństwo stanowe, które miało swoje przestrzenie obywatelskie. Owszem, szlachta miała najwięcej do powiedzenia, ale jednak mieszczanie posiadali swój samorząd, tak samo chłopi. Przecież były gminy wiejskie na prawie magdeburskim czy polskim. Ten proces rozwoju samorządności wiejskiej został zniszczony przez sejm; jak tylko sejm powstał na przełomie XV i XVI wieku pozbawiono chłopów samorządu. Już w 1500 roku nie było ani jednego sołtysa, który nie byłby dziedzicem, bo sołectwa zostały przez nich wykupione. I w ten sposób powstał system dominialny, w którym pan jest nie tylko właścicielem, biznesmenem, ale jest też władzą administracyjną i sądem dla chłopa.

NJ: W Europie Zachodniej było inaczej…

– Tam przestrzenie obywatelskie przetrwały. Funkcjonował silny samorząd miejski, silny samorząd rzemieślniczy. Co więcej, ani w Niemczech, ani we Włoszech przez wiele wieków nie było silnej władzy centralnej. A jak nie ma silnej władzy centralnej, to nie ma tej „pompy ssącej”, która wyciąga pieniądze od obywateli. Dlatego średniowieczne i renesansowe miasta niemieckie wyglądają tak, że po prostu chcielibyśmy w nich mieszkać. Także polskie miasta średniowieczne, zbudowane na idei samorządu miejskiego, do dzisiaj zachwycają.

SZ: Wróćmy do najnowszej historii. Jak pan ocenia rolę Trybunału Konstytucyjnego i sądów w kształtowaniu pozycji prawnej samorządów w Polsce? Nie ukrywam, że to pytanie jest z tezą, bo ja im więcej czytam, tym gorzej oceniam.

– Niestety, orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do samorządu zostało głównie ukształtowane w połowie lat 90. i ma wiele wad. Na przykład tak naprawdę nie zdefiniowano, co to są zadania własne. Kiedy przyszedłem do Trybunału w 1999 roku, trafiłem już na pewne schematy myślowe. Poza tym miałem wrażenie, że większość sędziów nie docenia istoty samorządu. Zresztą bardzo często musiałem pisać zdania odrębne. Na przykład była taka sprawa, kiedy rząd centralny nałożył na gminę obowiązek płacenia za paliwo rolnicze. Nazwał to zadaniem własnym gminy, w związku z tym nie dał pieniędzy na to paliwo. Sprawa trafiła do Trybunału i ten orzekł, że wszystko jest OK. Trybunał Konstytucyjny nie był obrońcą samorządności terytorialnej.

Sądy administracyjne są jeszcze bardziej kostyczne. Sprawę trochę „zawaliła” sama konstytucja, wprowadzając bardzo sztywny katalog źródeł prawa i sprowadzając rozporządzenie do funkcji wyłącznie technicznej, wszystko musi być uregulowane w ustawie. Jak czegoś nie mamy w ustawie, to władza nic nie może zrobić, bo nie ma podstawy prawnej.

SZ: Rozumiem. Chodzi nie tyle o rozporządzenie ministerialne, tylko o akty prawa lokalnego, które muszą mieć bezpośrednią delegację ustawową?

– Tak. Chociaż moim zdaniem nie muszą mieć bezpośredniej delegacji, bo one wydawane są wyłącznie „w granicach prawa”. Ale niestety orzecznictwo nie zrozumiało i ciągle nie rozumie tego, że są w działalności samorządu dwie sfery: imperium i dominium. I zgoda – tam, gdzie chodzi o sferę imperium, gdy przedmiotem sprawy są prawa i obowiązki obywateli, sprawa jest prosta, musimy mieć konkretną podstawę ustawową. Gdy natomiast mamy do czynienia ze sferą dominium, która dotyczy wspólnego majątku, granice powinny być oznaczone tylko ogólnymi granicami prawa, a nie potrzebą szukania jakiegoś konkretnego przepisu, który będzie podstawą do wydawania aktu samorządowego.

SZ: Natrafiłem na masę orzeczeń zarówno Trybunału, jak i sądów administracyjnych, które twierdzą, że dokonują kontroli z punktu widzenia legalności działania, a tak naprawdę oceniają jego celowość. Czy zgodziłby się pan z profesorem Kuleszą, że artykuł 163 konstytucji, który zastrzega domniemanie kompetencji dla samorządu terytorialnego, jest właściwie „wypłukany” z realnej treści?

– Tutaj chciano dać pewna swobodę samorządowi terytorialnemu, wprowadzono zasadę domniemania kompetencji przez samorząd terytorialny, co było konsekwencją sformułowania tej zasady już na poziomie gminy. Ale nie przełożyło się to w sposób precyzyjny na system źródeł prawa. Proszę jednak zauważyć, jest pewna różnica pomiędzy artykułem 92 i 94, jeśli chodzi o źródła prawa. Artykuł 92, który mówi o rozporządzenia, stanowi, że wydawane są przez organy wskazane w konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, organy samorządu na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. To jest kolosalna różnica.

SZ: Różnica polega na tym, że w przypadku samorządów nie użyto sformułowań „szczegółowego” i „w celu jej wykonania”.

– Wydawało nam się, że na fali otwarcia dla samorządu terytorialnego będzie raczej obowiązywała pro-samorządowa interpretacja prawa, a stało się inaczej. I paradoksalnie rzecz biorąc, czasami gminy wymuszały specjalne regulacje, bo na przykład chciały podjąć jakąś inicjatywę, ale władza kontrolująca mówiła: „Nie, bo nie ma podstawy prawnej”. Na to gminy mówiły: „To w takim razie stwórzmy te podstawy w ustawie”.

SZ: I w ten sposób, zamiast interpretować prawo, tworzono nowe?

– Tak jest. To wymaga przemyślenia na nowo. Musi przyjść nowa generacja ludzi, może będzie to Inkubator Umowy Społecznej, którzy na nowo odkryją istotę samorządności i powiedzą: tu jest cała masa różnych błędów. Skorygujmy je, zróbmy krok do przodu.

Jerzy Stępień – ur. 1946, polski prawnik i polityk, senator I i II kadencji (1989–1993), wiceminister spraw wewnętrznych i administracji (1997–1999), sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, a w latach 2006–2008 prezes TK. W latach 2016–2017 prezes Instytutu Lecha Wałęsy.