Nie pierwszy raz NIK bije na alarm. Ze wsparciem najstarszych obywateli, zwłaszcza tracących pełną samodzielność, jest w Polsce krucho.
Co piąta gmina nie zapewniała potrzebującym seniorom usług opiekuńczych w warunkach domowych – tak przynajmniej wynika ze świeżego pokontrolnego raportu Najwyższej Izby Kontroli. Nadzieję na poprawę może jednak nieść uruchomiony w tym roku rządowy program „Opieka 75+”. Czy wystarczy do rozwiązania problemów z domowymi usługami opiekuńczymi? Niezupełnie, kłopot leży bowiem nie tylko w tym, że nie wszystkie gminy oferują tego typu wsparcie.
Problemy z dostępnością, jakością i ceną
Ograniczony dostęp to jeden, ale niejedyny problem. NIK ustalił na przykład, że we wszystkich gminach objętych kontrolą przy zatrudnianiu opiekunek i opiekunów nie brano pod uwagę tego, czy mają oni kierunkowe wykształcenie. Do prac tych kierowano też osoby bezrobotne aktywizowane w formie tak zwanych prac społecznie użytecznych.
Przydzielaniu do świadczenia usług osób, które niekoniecznie legitymują się odpowiednimi kompetencjami zapewne sprzyjały problemy kadrowe, te zaś wiążą się z niskim wynagrodzeniem jak na tak ciężką i odpowiedzialną pracę. W 2016 roku przeciętne wynagrodzenie opiekuna wynosiło około 2000 złotych brutto, zaś w pierwszej połowie 2017 roku – 2300 zł brutto.
Taka sytuacja – niewdzięczna i słabo płatna praca, w dodatku wykonywana nieraz przez osoby, dla których nie jest to wyuczona i wybrana na stałe profesja – skutkuje dużą rotacją kadr, co też może odbijać się na bezpieczeństwie i jakości wsparcia osób starszych i schorowanych, korzystających z tego typu usług.
Zagrożenia dla jakości opieki wynikają także z tego, że brakuje przyjętych i powszechnie stosowanych standardów jakości. Jedynie pojedyncze spośród skontrolowanych gmin (Sopot i Elbląg) opracowały u siebie wymagane standardy. Bez tego trudno jest stwierdzić, co opiekun ma zrobić w ramach obowiązków, oraz trudno zweryfikować jakość i rzetelność wywiązania się z tych zobowiązań.
Dlatego NIK rekomenduje Ministerstwu Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stworzenie ogólnopolskich standardów. Dodajmy, że jak dotąd brakuje przepisów wykonawczych regulujących, co i na jakich zasadach obejmują tak zwane usługi opiekuńcze. W opinii dużej części przebadanych seniorów zakres uzyskanej pomocy bywał niezadowalający, a wsparcie koncentrowało się na czynnościach niekoniecznie pozwalających na tworzenie interpersonalnych relacji i przezwyciężanie lub chociaż osłabienie tak dotkliwej i częstej w starszym wieku – samotności.
Bardzo często pomoc obejmowała czynności wykonywane w dużej mierze poza domem podopiecznego (np. zakupy czy załatwianie spraw urzędowych) lub bez udziału samego seniora (np. sprzątanie). To oczywiście potrzebne, ale czy to wystarczy? Raptem 4 procent spośród przebadanych seniorów zadeklarowało, że opiekunka/opiekun towarzyszy im w spacerach, rozmawia z nimi czy pomaga w rozwiązywaniu życiowych problemów.
Kolejny problem to koszt usług. W analizowanym okresie wielkość opłat wzrosła, co mogło też wynikać ze zjawisk na rynku pracy, jak choćby wzrost płac, w tym dla osób wykonujących prace na umowach zlecenia (co również zachodzi nieraz w ramach sektora opieki). Przykładowo w Chorzowie w 2016 roku stawka godzinowa wyniosła 5 złotych, a już w 2017 roku – 17 zł. Samo w sobie jest to pozytywne, osoby wykonujące tak ciężką i społecznie potrzebną pracę powinny bowiem zarabiać coraz bardziej więcej, a braki w tym zakresie mają poważne konsekwencje także dla jakości opieki.
Z drugiej jednak strony podniesienie kosztu opieki uderza w finanse samych osób korzystających z tego rodzaju pomocy. Świadczenia opiekuńcze są bezpłatne tylko dla najuboższych (mieszczących się w kryterium dochodowym uprawniającym do pomocy społecznej). Osoby mające nieco wyższy dochód muszą dopłacać z własnej kieszeni. Próg z pomocy społecznej jest jednak na tyle niski, że nawet osoby z emeryturami zbliżonymi do minimalnej go przekraczają – a więc ze swoich niewielkich domowych budżetów muszą dopłacać do usług, co nieraz odbywa się kosztem innych potrzeb, na przykład zakupu leków, nie mówiąc o szerzej zakrojonym uczestnictwie w społeczeństwie.
Wyższe ceny usługi to także problem dla samorządów, które przynajmniej w odniesieniu do biednych seniorów mniejszą lub większą część usług finansują z własnych środków. Jak można się więc domyśleć, znaczny wzrost cen usług opiekuńczych przełożył się na mniejszy wymiar ich świadczenia. Część seniorów mogła zrezygnować z usług, część zdecydować się na niższą liczbę godzin. Jak czytamy w komunikacie NIK: „W 2017 r. praktycznie we wszystkich skontrolowanych OPS przeciętna liczba godzin w przeliczeniu na jedną osobę była niemal dwukrotnie niższa, niż w latach poprzednich. I o ile w 2014 r. każdemu seniorowi poświęcano ok. siedem godzin tygodniowo, to w 2017 r. czas ten skurczył się do nieco ponad trzech godzin”.
Nie pierwszy sygnał alarmowy
Można zatem powiedzieć, że NIK poprzez najnowszy senioralny raport w zasadzie bije na alarm. Po raz kolejny zresztą. W ubiegłych latach mieliśmy inne pokrewne tematycznie opracowania tej instytucji, pokazujące, że ze wsparciem najstarszych obywateli, zwłaszcza tracących pełną samodzielność, jest w Polsce krucho.
Rok temu ukazał się raport o opiece nad seniorami w dziennych domach pomocy, wskazujący, że w 2015 roku jedynie 10 procent gmin na swoim terenie organizowało dzienne formy wsparcia seniorów. Warto jednak dodać, że od tego czasu sytuacja mogła się nieco poprawić za sprawą rozwoju dziennych domów i klubów z programu „Senior+” (dawniej „Senior-Wigor”).
Dwa lata temu z kolei NIK bardziej całościowo przyjrzał się temu, jak gminy pomagają starszym. Wedle tych ustaleń skontrolowane gminy słabo wywiązywały się z powierzonych zadań. W większości przypadków ograniczano się głównie do usług opiekuńczych lub kierowania osób starszych do domów opieki, zaś zaniedbywano inne, alternatywne formy (mieszkania chronione, dzienne domy, rodzinne domy pomocy itp.).
Okazało się, że kuleje już samo rozpoznawanie potrzeb i proponowanie odpowiedzi w ramach gminnych strategii rozwiązywania problemów społecznych. Potwierdzono natomiast wcześniej rozpoznane przez praktyków i badaczy zjawiska, jak przerzucanie się kosztami między gminami a służbą zdrowia czy praktyki części prywatnego sektora opieki, by wymykać się publicznemu nadzorowi jakości i bezpieczeństwa (które w tak delikatnej materii, jak opieka nad osobami sędziwymi i niesamodzielnymi, wydaje się szczególnie niezbędna).
Bliski tematycznie i niemniej przejmujący okazał się też zeszłoroczny raport NIK o pomocy osobom cierpiącym na chorobę Alzheimera i ich rodzinom, pokazujący, jak poważne zaniedbania mamy w obszarze diagnozowania i leczenia i organizacji opieki wobec rosnącej liczby osób chorych i wsparcia ich bliskich. Aktualnie przedstawiony raport o usługach opiekuńczych dopełnia zatem obraz niedostatków polskiej polityki senioralnej w praktyce.
Dlaczego to takiego ważne
Wróćmy jeszcze raz do najbardziej wyeksponowanego wniosku raportu – co piąta gmina w ogóle nie realizowała usług opiekuńczych! To zatrważające z kilku powodów.
Po pierwsze, jest to ustawowy obowiązek gmin i ich zadanie własne. Mamy więc do czynienia ze złamaniem porządku prawnego. Inna rzecz, że nie tylko samorządy nierealizujące usług powinny być za to obwiniane – należałoby także zapytać, czy finansowe ramy, w jakich samorządy, także te najuboższe, muszą realizować coraz liczniejsze i bardziej kosztowne zadania, były i są wystarczające? Wydaje się, że tak nie jest i chyba zdała sobie sprawę z tego władza centralna, uruchamiając w tym roku program „Opieka 75+”, o czym za chwilę.
Po drugie, usługi opiekuńcze w domu są mimo wszystko mniej kosztowną formą świadczenia pomocy w porównaniu z formami instytucjonalnymi. Jednostkowy koszt opieki w warunkach domowych jest niemal czterokrotnie niższy niż w warunkach stacjonarnych (w ramach całodobowych instytucji). Możemy mieć zatem do czynienia także z ekonomiczną (nie)racjonalnością.
Po trzecie i najważniejsze, dla wielu osób w potrzebie otrzymanie pomocy w domu jawi się jako najbardziej pożądane, pozwalające na większy zakres autonomii, podtrzymania więzi z dotychczasowym otoczeniem i realizacji prawa do życia w społeczności. Choć daleki jestem od demonizowania całodobowych form opieki czy stygmatyzowania osób, które sytuacja życiowa skłoni do skorzystania z tego typu placówek, wydaje się jednak, że usługi świadczone w miejscu zamieszkania (zarówno te domowe jak i środowiskowe, w najbliższej okolicy) powinny stanowić ważny, a może i pierwszoplanowy filar wsparcia.
Zwróciłbym uwagę na jeszcze jedno. Domowe usługi opiekuńcze są często przedstawiane jako alternatywa dla opieki instytucjonalnej. Moim zdaniem, w polskich realiach, gdzie relatywnie niewielki odsetek osób korzysta z form instytucjonalnych, a system opieki i wsparcia oparty jest na rodzinie, warto na usługi opiekuńcze świadczone w domu patrzeć również jak na antidotum dla nadmiernego przeciążenia członków rodziny oraz odpowiedź na fakt, że coraz więcej osób sędziwych nie ma możliwości korzystania ze wsparcia osób najbliższych.
Tu należałoby przemyśleć samą prawną konstrukcję uprawnień do tego typu usług. Zasadniczo są one kierowane do osób żyjących samotnie, a tych może być w starszym wieku coraz więcej w z związku z przemianami demograficznymi, kulturowymi czy ruchem migracyjnym ludności. Ale jest też kwestia odciążenia rodzin, które opiekę na co dzień, nieraz nieprzerwanie, sprawują. Dostęp do takich usług może częściowo odciążyć rodzinnych opiekunów i dać im odrobinę wytchnienia.
Ustawa o pomocy społecznej pozwala w szczególnych przypadkach (gdy zostanie stwierdzone, że rodzina nie jest w stanie zapewnić odpowiedniego wsparcia) objąć usługami opiekuńczymi także osoby niesamodzielne mieszkające w rodzinie. Ale w praktyce różnie z tym bywa. Znam przypadki, gdzie to się udało, ale też takie, w których fakt posiadania stałego opiekuna, którym jest członek rodziny, może ograniczyć możliwości przyznawania dodatkowych usług. Wydaje się, że funkcje wytchnieniowe i wspomagające dla bliskich, jakie mogą pełnić usługi opiekuńcze w domu, powinny być znacznie silniej brane pod uwagę i wykorzystywane.
Czy program „Opieka 75+” przyniesie przełom?
Pewne nadzieje można wiązać z uruchomionym w tym roku programem ministerialnym „Opieka 75+”. Polega on w skrócie na dofinansowaniu w trybie konkursowym zwiększenia zakresu usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w małych gminach (pierwotnie założono, że o takie wsparcie będą mogły się ubiegać tylko gminy poniżej 20 tys. mieszkańców, ale w dodatkowej edycji konkursu zwiększono próg do 40 tys.). Istnieje szereg warunków, jakie trzeba spełnić, na przykład wkład własny czy obowiązek zatrudnienia osób świadczących usługę na umowę o pracę przez OPS.
Czy program okaże się przełomem? Na pewno tu i ówdzie może przyczynić się do zapełnienia części luk w systemie opieki. Na poziomie niektórych samorządów zarówno ośrodki pomocy społecznej, jak i osoby korzystające z ich usług odczują poprawę.
Program ma jednak swoje ograniczenia. Tryb konkursowy może sprawiać, że nadal część potrzebujących nie skorzysta z programu (biedne gminy mogą np. mieć trudność z dostarczeniem wkładu własnego). Ponadto program mówi jedynie o osobach samotnych, i to w wieku 75+ (a przecież realne zapotrzebowanie na pomoc opiekuńczą w domu może nastąpić wcześniej niż po osiągnięciu tego dość już zaawansowanego wieku). Budżet programu nie jest oszałamiający, a poza tym także w gminach większych niż te liczące do 40 tys. mieszkańców nieraz przydałoby się dodatkowe zasilenie z centralnego budżetu, by odpowiedzieć na rosnące potrzeby. Wreszcie, jak pokazały omówione tu raporty NIK, problemów jest znacznie więcej niż tylko brak dostępu w części gmin.
Dlatego też należy ostrożnie podchodzić do przesadnego entuzjazmu wobec rządowego programu, choć stanowi on dobry krok. Oby okazał się zaczynem czegoś większego. Na pewno potrzebne jest większe zdecydowanie i szersze spojrzenie zarówno po stronie państwa i jego władz centralnych, jak i po stronie samorządów. Nadchodzący okres wyborczy do dobra okazja, by im o tym przypomnieć.
