„Żłobkowy” krok naprzód i skutki uboczne

Nowe zasady finansowania opieki nad małymi dziećmi to dobra zmiana, ale towarzyszą jej słabości i kontrowersje.

Nowy rok przyniósł ważny krok w polityce rodzinnej. Na rządowe wsparcie opieki żłobkowej (program „Maluch+”) zostanie przeznaczonych trzy razy więcej pieniędzy niż dotąd. Przy okazji jednak wprowadzono zmiany w funkcjonowaniu żłobków, z których część nie jest już jednoznacznie pozytywna. Tak czy inaczej, mamy do czynienia ze zmianą ważną z kilku powodów.

Jest postęp

Półtora roku temu pisałem o tym, że władze zbyt mało zdecydowanie rozwijają opiekę żłobkową, a wyjście z zapaści w tej dziedzinie jest sprawą wielkiej wagi. Dziś sytuacja wygląda odmiennie. Z fazy mało zobowiązujących zapowiedzi przeszliśmy do  konkretnych kroków prawnych.

Podniesiono wielkości rządowego programu „Maluch+” z ok. 150 mln zł do 450 mln zł. Ów obsługiwany przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej program wsparcia (w trybie konkursowym) w zakładaniu żłobków funkcjonuje od kilku lat (za czasów koalicji PO-PSL pod nazwą „Maluch”). Jego budżet jednak nie doczekał się wcześniej rozmiarów pozwalających na rozbudowę tego sektora na większą skalę; w pierwszych latach rządów PiS właściwie stanął w miejscu – na poziomie wspomnianych 151 mln.

A potrzeby są ogromne. W tej chwili mniej niż co dziesiąty maluch korzysta z form opieki przewidzianej w ustawie o opiece nad dzieckiem do lat trzech. Wspomniane formy opieki – to w świetle ustawy – obok żłobków także klubiki dziecięce, instytucja opiekuna dziennego oraz publiczne wsparciu dla legalnego zatrudnienia niani.

Równie niepokojąca jest też inna statystyka – ponad 70 proc. gmin nie ma na swoim terenie jakiejkolwiek instytucji, o której mówi ustawa. W praktyce więc większa część Polski pozostaje bez jakiejkolwiek infrastruktury opiekuńczej wobec najmłodszych dzieci. Choć w liczbach bezwzględnych i procentach minione sześć-siedem lat przyniosło zauważalną poprawę, nadal jest bardzo wiele do zrobienia.

Pierwsze dwa lata po zmianie władzy nie były pod tym względem szczególnie szczęśliwe. Choć i tak można było się obawiać gorszego. W programie wyborczym PiS żłobki nie stały się elementem postulowanego rozwoju polityki rodzinnej. Także w kampanii z ust przedstawicieli tej formacji trudno było doszukać się budujących zapowiedzi w tym zakresie. Być może stały za tym głębsze ideowe powody.

W części zaplecza intelektualnego prawicy (i zapewne także elektoratu) państwowa opieka żłobkowa mogła budzić pewną nieufność. Pamiętam, jak kilka miesięcy po zwycięstwie Zjednoczonej Prawicy i uruchomieniu programu „ 500+” jeden z prominentnych konserwatywnych publicystów na łamach tygodnika „Do Rzeczy” chwaląc ów program, ostrzegał, by kolejnym krokiem, broń Boże, nie okazało się inwestowanie w rozbudowę publicznych żłobków. Ten rodzaj interwencji publicznej mógł bowiem uchodzić za z gruntu lewicowy i co ważniejsze uderzający w tradycyjny czy, mówiąc precyzyjniej, „patriarchalny” model życia rodzinnego jako że opieka żłobkowa służyć może między innymi umożliwieniu aktywizacji zawodowej kobiet.

W programie wyborczym PiS żłobki nie były elementem postulowanego rozwoju polityki rodzinnej

Rząd jednak nie do końca postąpił zgodnie z tą narracją. Wprawdzie początkowo specjalnie nie rozbudował tej sfery, ale też nie ograniczał państwowego dla niej wsparcia. Program „Maluch+” został podtrzymany i nieco zreformowany, co pozwalało nadal dzięki ministerialnym środkom powstawać kolejnym placówkom lub tworzyć nowe miejsca w dotychczasowych. Z czasem jednak zrobiono dalszy krok, podnosząc trzykrotnie nakłady na program „Maluch+” (ruch ten po stronie rządu docenił, choć nie bez zastrzeżeń, także portal Oko.press na co dzień krytycznie spoglądający władzy na ręce), jak i również interesujące z punktu widzenia całościowej oceny polityki społecznej PiS. O ile pierwsze lata jego rządów skłonny byłem widzieć jako „czas niezrównoważonego rozwoju polityki społecznej”, co przejawiało się między innymi w dalece nierównomiernym rozłożeniem akcentów pomiędzy wsparcie finansowo-pieniężne i usługowo-instytucjonalne, o tyle aktualnie widzimy choćby nieśmiałe, ale widoczne próby dowartościowania także usług i instytucji.

Uwagi tej nie odnoszę wyłącznie do kwestii żłobków, lecz także działań w obszarze wsparcia osób niepełnosprawnych i ich rodzin (głównie program „Za życiem”) oraz seniorów (np. program „Opieka 75+” czy konsultowane zmiany w ustawie o pomocy społecznej odnośnie regulacji rynku opieki).

Kwestia żłobkowa jest na tym tle jednak o tyle szczególna, że przyjęta strategia wyraża swoiste przekroczenie paradygmatu myślenia o polityce rodzinnej rządzącej formacji i części jej intelektualno-ideowego zaplecza.

…ale są i wątpliwości

Z wzrostem nakładów na żłobki w obecnej formule wiążą się dwie wątpliwości. Pierwsza z nich odnosi się do faktu, że niemała (około 200 mln zł) część dodatkowych pieniędzy na ów cel pójdzie z Funduszu Pracy. Można się zastanawiać, czy właśnie to powinno być główne źródło zasilania budżetu opieki żłobkowej. Po pierwsze, struktura przychodów i wydatków Funduszu Pracy jest zależna od koniunktury gospodarczej i sytuacji na rynku pracy. Aktualnie ta sytuacja jest relatywnie dobra, ale co się stanie, gdy nie będzie już ekonomicznej koniunktury? Wówczas pula środków do podziału może okazać się mniejsza, a ponadto w dobie recesji i wzrostu bezrobocia wydaje się, że priorytet finansowania z FP powinny mieć działania na osłonę i aktywizację osób bezrobotnych.

Aktualny mechanizm dofinansowania żłobków może więc okazać się niestabilny. Ponadto nawet teraz, gdy bezrobocie jest rekordowo niskie, wciąż nie zmalało na tyle, byśmy ze spokojnym sercem mogli powiedzieć, że środki przeznaczone pierwotnie na przeciwdziałanie bezrobociu powinny być także przekazywane na inne cele, choćby tak zacne jak rozwój infrastruktury żłobkowej. Czy faktycznie postęp w tej dziedzinie musi odbywać się kosztem finansowania wsparcia dla bezrobotnych – a więc grupy bardzo poszkodowanej i zagrożonej wykluczeniem społecznym? Przypomnijmy, że tylko kilkanaście procent bezrobotnych ma prawo do zasiłku, a wielu jest bezrobotnymi długotrwale, co czyni ich szanse na powrót na rynek pracy nawet przy niezłej koniunkturze ograniczonymi, a aktywizację wymagającą wykorzystania znacznych zasobów finansowych, czasowych, organizacyjnych itd.

Drugie zastrzeżenie może dotyczyć równoległego zmniejszenia dofinansowania składek za legalnie zatrudniane nianie. Może to uwolnić zasoby na dofinansowanie żłobków, ale niesie też skutki uboczne.

Aktualny mechanizm dofinansowania żłobków może okazać się niestabilny

Dotychczas, w świetle ustawy z 2011 roku, było tak, że gdy rodzice którzy zdecydowali się legalnie zatrudnić do opieki nianię i podpisali z nią tzw. umowę uaktywniającą, ze środków budżetowych pokrywane były składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, zdrowotne i wypadkowe od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę. Miało to obniżyć koszt zatrudnienia po stronie zlecających tego rodzaju opiekę i tym samym stanowić zachętę do niezatrudniania na czarno. Wprawdzie nie udało się wyciągnąć z szarej strefy tylu niań, ile zakładano, ale mimo wszystko tysiące z nich znalazły się na legalnym rynku pracy.

Przyjęte przez nowy rząd regulacje zakładają, że państwo będzie odprowadzało składkę jedynie od połowy minimalnego wynagrodzenia. Może to sprawić, że część osób podejmujących tę pracę znajdzie się ponownie w szarej strefie, a w wielu przypadkach może to oznaczać ograniczenie dostępu do zewnętrznej opieki nad dzieckiem, zwłaszcza tam, gdzie nie ma wystarczającej dostępności do żłobków i klubików dziecięcych.

Większa dostępność – niższy standard?

Zmiany obowiązujące od tego roku nie dotyczą wyłącznie zmian w wysokości dofinansowania. Rząd  zmienił także regulacje dotyczące  warunków prowadzenia poszczególnych instytucji przewidzianych w ustawie. Przykładowo w żłobkach nie są wymagane już dwie sale, a wystarczy jedna. Co dokładnie wprowadziła rzeczona nowelizacja można wraz z omówieniem przeczytać choćby tutaj. Wprowadzone zmiany mają  ułatwić prowadzenie placówek (i tym samym pośrednio przyczynić się do ich potencjalnego liczebnego rozwoju),  jednak oznaczają także poluzowanie standardów jakie trzeba spełnić, by móc prowadzić placówki danego typu. W tym miejscu zaczynają się  schody.

Natrafiamy tu na dylemat obecny nie tylko w odniesieniu do opieki nad małymi dziećmi, ale wszelkich form opieki, zwłaszcza instytucjonalnej. Jak znaleźć optymalny kompromis między możliwie szeroką dostępnością a wymogami jakości i bezpieczeństwa? Poluzowanie standardów może ułatwić zakładanie i prowadzenie danej instytucji, zapewnienie bazy lokalowej i personelu, ale też zawsze tego typu decyzjom towarzyszy pytanie, czy nie odbywa się to kosztem warunków, w jakich będzie sprawowana opieka nad osobami zależnymi.

Z kolei krok w drugą stronę – podnoszenie wymogów – powinien nasunąć pytanie o to, jak wzrośnie koszt prowadzenia danej placówki i jak zmienią się szanse ilościowego rozwoju tych instytucji, co z kolei rzutuje na dostępność. Nie ma tu uniwersalnej odpowiedzi, ale na pewno świadomość tego dylematu nakazuje bacznie przyglądać się skutkom zmian w jedną czy w drugą stronę. Odnosi się to także do zasad, które właśnie zaczęły obowiązywać.

Społeczne korzyści, ekonomiczne racje

Niejednoznaczność ocen w tej materii, nie przekreśla ani nie osłabia wyrazistości dążeń władzy, aby zwiększyć dostęp do opieki żłobkowej oraz niektórych innych alternatywnych form opieki.

Przemawiają za tym względy nie tylko społeczne ale i ekonomiczne. W Polsce problemem jest niski poziom zatrudnienia osób w wieku produkcyjnym (na skutek różnych barier uczestnictwa w rynku pracy, np. w związku z niedoborem wsparcia opiekuńczego wobec osób zależnych). W obliczu starzenia się społeczeństwa zjawisko to nabiera rangi ważnego wyzwania cywilizacyjnego.

Jak znaleźć optymalny kompromis między możliwie szeroką dostępnością a wymogami jakości i bezpieczeństwa?

Jednym z kroków jakie można – i moim zdaniem należy – podjąć jest uwolnienie potencjału zawodowego części bardzo szerokiej kategorii osób, które są nieaktywne zawodowo (nie pracującą zawodowo ani pracy nie poszukują) w związku z opieką nad osobami zależnymi, w tym małymi dziećmi.

Rozwój opieki nad dzieckiem do lat trzech wespół z opieką/edukacją przedszkolną może być środkiem do odblokowania potencjału zawodowego kobiet, które po urodzeniu dziecka i intensywnej opieki nad nim chciałyby powrócić na rynek pracy i łączyć rolę rodzicielską z aktywnością zawodową.

Jeśli chodzi o edukację przedszkolną dynamiczny rozwój zaczął się już w poprzedniej kadencji. Upowszechnienie opieki żłobkowej i innych alternatywnych form opieki szło dotychczas znacznie wolniej. Czas więc na przyspieszenie, a podjęte przez rząd kroki dają na nie pewną nadzieję. Po roku będzie można zobaczyć, na ile się ona spełniła i co można zrobić lepiej. A zbliżanie się wyborów samorządowy sprzyja dyskusji nad tym, co zrobić na poziomie lokalnym.