Kiedy w 1989 roku Polska odzyskiwała niepodległość, jednym z zasadniczych problemów, przed którymi stanęliśmy wszyscy – jako obywatele III Rzeczypospolitej – stało się stworzenie struktur nowego państwa. Z pozoru kwestia wydawała się względnie prosta, tak prosta, że na początku nie była przez wielu zaliczana do – i tak ogromnego – katalogu najważniejszych zadań stojących przed Polską i Polakami. Dziś, po dziesięciu latach, świadomość słabości struktur państwowych, a także wynikających z niej zagrożeń, wydaje się tak powszechna, że aż zatrąca o banał. Nie przekłada się to jednak na konkretne działania zaradcze. Dlatego warto zająć się tym po raz kolejny.
„Tworzenie struktur nowego państwa” wydawać się mogło (a wielu nadal się wydaje) określeniem na wyrost. Przecież III RP nie powstała na pustyni: odziedziczyła struktury PRL. Wydawać by się mogło, że wystarczy zmienić system polityczny – uzależnioną od obcego mocarstwa władzę komunistycznej monopartii na suwerenną, pluralistyczną demokrację. Rzecz jasna, słabość i nieudolność skądinąd niepodzielnie panującej nad „obywatelem PRL” (a w istocie poddanym) partyjno-państwowej biurokracji była oczywista. Wydawać się jednak mogło, że wraz z odzyskaniem niepodległości oraz przywróceniem demokracji i wolnego rynku nastąpi przełom. Skoro znikną zasadnicze powody słabości struktur państwowych, odziedziczone problemy pozostaną wyłącznie w postaci skazanych prędzej czy później na wymarcie reliktów.
Stało się inaczej. Różnica między PRL a III RP, oczywista na płaszczyźnie instytucjonalnej, w skali całego państwa – bywa zdecydowanie trudniej zauważalna na poziomie indywidualnego kontaktu między obywatelem a załatwiającym jego sprawę funkcjonariuszem – czy będzie to wydający zezwolenie urzędnik, czy prowadzący śledztwo policjant. Nieprzypadkowo wymieniam te przykłady. Korupcja urzędników i nieudolność policji – to chyba najczęściej powtarzające się, a zarazem najbardziej dokuczliwe dla obywatela przykłady słabości struktur państwowych.
Nie znaczy to bynajmniej, aby w Polsce nie było uczciwych i sprawnych funkcjonariuszy państwowych. Rzecz w tym, że duch panujący w instytucjach państwowych nie sprzyja wykonywaniu zasadniczych zadań, do jakich są one powołane. Nie chodzi tu nawet o kulturę obsługi, choć o nią także. Anegdotycznych aroganckich pereelowskich urzędników czy milicjantów przekształconych w policjantów można nadal spotkać w urzędach czy na posterunkach. Nawet jednak uprzejmy policjant nie ma często najmniejszego zamiaru ruszyć się zza biurka, by w ogóle podjąć jakiekolwiek starania w celu odnalezienia sprawcy przestępstwa.
„Pan władza”
W instytucjach państwowych brakuje czegoś, co można by nazwać „duchem służby”: wpojonego przekonania, że celem działania aparatu państwowego i każdego z jego przedstawicieli jest służenie obywatelowi. Nie chodzi tu o jakiś idealizm: funkcjonariusz państwowy, który choć w nieznacznym stopniu ma wpływ na los bliźnich, jest szczególnie narażony na pokusę demonstrowania swojego znaczenia i nie da się z pewnością wyeliminować przypadków ulegania tej pokusie. Chodzi jednak o to, aby za jeden z zasadniczych, elementarnych obowiązków urzędnika uznać służbę obywatelom oraz egzekwować to przy użyciu wszelkich dostępnych środków, a jest ich w hierarchicznym aparacie administracji wbrew pozorom niemało.
Tymczasem wciąż wielu funkcjonariuszy państwowych czuje się przede wszystkim reprezentantami władzy, rozumianej najzupełniej dosłownie: jako możność wpływania na los podlegających im – w ich mniemaniu – obywateli. Wciąż niejeden policjant czuje się „panem władzą”, jak tytułowano ich peerelowskich poprzedników – wprawdzie żartobliwie, ale był to żart, za którym kryła się złowroga rzeczywistość. Dziś ta „władza” bywa często iluzoryczna, ale może w praktyce oznaczać jedno: bierność.
Nie chodzi przy tym o jednostkowe przypadki. Gdyby tak było, przywoływane nieraz przez media kuriozalne wydarzenia (np. dość głośny niedawno fakt, kiedy to okradziony doprowadził na policję z pomocą kolegów sprawcę licznych włamań, wraz z łupami znalezionymi w jego mieszkaniu) byłyby marginesem godnym miejsca w rubrykach ciekawostek. Taki margines istnieje nawet w najbardziej sprawnie funkcjonujących państwach – żadna stworzona przez ludzi instytucja nie działa w sposób doskonały i jestem jak najdalszy od naiwnego oczekiwania, że akurat państwo polskie będzie wyjątkiem od tej reguły. Jednak możliwe do zweryfikowania dane mówią wyraźnie, że struktury III RP naznaczone są słabością u podstaw.
Zatrważające są np. statystyki wykrywalności przestępstw. Nie chodzi nawet o samą przestępczość. Kryminolodzy uspokajają nas ciągle, że liczba popełnianych przestępstw – mimo że wciąż rosnąca – nie dorównuje podobnym wskaźnikom w stabilnych demokracjach. Jednak zupełnie dobrym uzasadnieniem rosnącego poczucia zagrożenia – zdaniem specjalistów, irracjonalnego – może być żenująco niska wykrywalność wielu z nich. Dotyczy to zwłaszcza tych kategorii czynów karalnych, które – choć może nie najpoważniejsze – są dla zwykłego obywatela szczególnie dokuczliwe. Jest tak szczególnie w dużych miastach, a więc w środowisku, w którym wszędzie przestępstw popełnia się najwięcej.
Jeśli np. wykrywalność kradzieży samochodów zawiera się w granicach błędu statystycznego, a liczba nie odnalezionych pojazdów sięga setek tysięcy – pojawia się przypuszczenie graniczące z pewnością, że sprawców takich kradzieży policja po prostu w ogóle nie ściga. Na statystykę nakładają się tutaj doświadczenia indywidualne, na tyle jednak częste, że można je uogólnić. Każdy, komu ukradziono samochód, wie, że rzeczywiście w zdecydowanej większości przypadków nikt go nie szuka. Szansą na odzyskanie skradzionego auta jest albo porzucenie go przez złodziei, albo przypadek, albo – uczestnictwo sprawców w wielkim gangu. Te właśnie, spektakularne przestępstwa potrafią niekiedy zmobilizować policję do działania, tylko że nie one decydują o poczuciu bezpieczeństwa zwykłego obywatela, który groźnego gangstera widzi w telewizji, a np. kieszonkowca – osobiście, w autobusie.
Takie przestępstwa – kradzieże samochodów czy kieszonkowe, „drobne” (ale nie dla pokrzywdzonych!) napady czy rozboje itp. – należą do kategorii czynów, których sprawców niemal zupełnie się nie ściga. Osobną sprawą jest widoczna, a zupełnie niezrozumiała słabość prawa z jednej strony, a jego egzekwowania – z drugiej. Wymownym przykładem jest zniknięcie z nowego kodeksu karnego tzw. kradzieży zuchwałej, co de facto uniemożliwiło ściganie kieszonkowców – zniknięcie, które można tłumaczyć wyłącznie ideologicznymi przekonaniami dominującymi wśród prawników. Podobnie trudno wytłumaczalne jest np. wymierzanie kar w zawieszeniu wobec ewidentnie zdemoralizowanych sprawców, których podobny wyrok może tylko rozbawić. Wszystkie te słabości (które tutaj można poruszyć tylko na marginesie) służą jako wygodne alibi w trójkącie policja-prokuratura-sądy, które – wszystkie – mogą zawsze zrzucić odpowiedzialność na kogoś innego.
Pozostawiając na boku ogromny i bardzo istotny kompleks spraw związanych z kształtem prawa i jego wykonywaniem, można stwierdzić z całą pewnością, że słabość prawa służy często policji jedynie za pretekst. Z mediów oraz prywatnych doświadczeń wielu osób wynika, że policjanci często nie wykonują najprostszych, najbardziej oczywistych czynności. Osobnym, ale pokrewnym problemem jest niechęć policji do reagowania w sytuacjach naruszenia porządku publicznego – owych przysłowiowych osiedlowych awanturujących się pijaków czy grupek rozwydrzonych młodzieńców, w wulgarny sposób zaczepiających przechodniów. Policjanci często tłumaczą się nieskutecznością ich interwencji, z czym trudno się nie zgodzić, skoro chodzi o jednorazowe działania, a nie o regularną obecność policjantów, którzy chcieliby wyraźnie i jednoznacznie stanąć po stronie zwykłych obywateli.
Poświęciłem tyle uwagi policji, gdyż jej nieudolność w wypełnianiu funkcji, będących sensem jej istnienia, z jednej strony jest szczególnie dokuczliwa, a z drugiej wydaje się wyjątkowo dobrym przykładem braku owego „ducha służby”. Chęć do pracy wydaje się znacznie skuteczniejszym czynnikiem eliminującym te słabości niż mityczne nowe radiowozy i komputery. Jestem jak najdalszy od niedoceniania znaczenia nowoczesnego sprzętu w pracy policji. Nie potrafię jednak zrozumieć związku między brakiem komputera na posterunku a niemożnością przepędzenia z podwórka wrzeszczących awanturników. Ponadto wyposażenie policji powoli, ale jednak się poprawia: w dużych miastach (a o nich tu przede wszystkim mowa) niewiele już ujrzymy zdezelowanych nys i polonezów, jednak stróże porządku patrolujący ulice w fordach i volkswagenach tak samo niechętnie zabierają się do niewdzięcznej pracy, do której są powołani.
Oczywiście policja nie jest jedynym organem państwowym, w którym nie staje „ducha służby”. Wielu spośród urzędników – rządowych i samorządowych – zdziwiłoby się zapewne niepomiernie, gdyby usłyszeli, że mają służyć obywatelom.
Skorumpowani
Sądzę, że brak „ducha służby” jest także jednym z powodów powszechności korupcji. Urzędnik, któremu nie przychodzi do głowy, że ma służyć obywatelowi, łatwiej ulegnie pokusie wykorzystywania swego stanowiska dla osiągania nielegalnych korzyści. Korupcja jest kolejnym drastycznym przykładem elementarnej słabości państwa, której rozpowszechnienie można dostrzec w sposób obiektywny. Oczywiście, w tej dziedzinie trudno jest o precyzyjne statystyki. Wypracowano jednak (staraniem np. Transparency International – międzynarodowej organizacji badającej korupcję) mierniki na tyle obiektywne, na ile jest to możliwe. Bada się przede wszystkim panujące w społeczeństwie przekonania na temat rozpowszechnienia tego zjawiska. Okazuje się, że w klasyfikacji państw pod względem zasięgu korupcji „wyprzedzamy” inne państwa postkomunistyczne o zbliżonej pozycji gospodarczej i kulturowej. Co więcej, nasza pozycja wciąż się pogarsza i zmierzamy pod tym względem ku obszarowi postsowieckiemu.
Potwierdzają to relacje ludzi, których los zależy od decyzji urzędników. Najwięcej przykładów dostarczają zamówienia publiczne, co zresztą nie jest ani specyfiką polską, ani postkomunistyczną, by wspomnieć tylko casus Włoch. Mimo najlepszych procedur nie da się zapewne wyeliminować łapówek. Poważnym niepokojem muszą jednak napawać relacje mówiące o tym, że istnieją całe sektory zamówień, w których praktycznie każdy przetarg jest „ustawiony”. Za pewną odpłatnością można się dowiedzieć, jaka jest aktualnie najkorzystniejsza oferta – po to, aby ją choć trochę „przebić”. Tworzy się w ten sposób zamknięty układ osób powiązanych przestępczym procederem, który stawia przed dostawcami towarów i usług prostą alternatywę: wejść i móc działać albo pozostać uczciwym i zbankrutować.
Władza i poddani
Główną przyczyną omawianego zjawiska wydaje się ponad wszelką wątpliwość dziedzictwo komunizmu. Można oczywiście drążyć dalej, szukając przyczyn w dwustuletniej tradycji braku samodzielnego państwa oraz życia obok i na przekór strukturom obcym, a przynajmniej nie w pełni swoim. Można wreszcie wejść na grząski grunt rozważań o charakterze narodowym. Jednak zdecydowanie pierwszoplanowe wydaje się półwiecze życia w PRL – strukturze opartej na zasadzie przeciwstawnej do panującej w nowoczesnej demokracji. Peerelowski funkcjonariusz realnie sprawował władzę nad obywatelem-poddanym i władza ta w żadnym razie nie oznaczała służby. Działo się tak nawet wówczas, gdy sam funkcjonariusz drżał przed najmniejszym ze swoich zwierzchników – tym chętniej wówczas okazywał moc stojącym niżej od siebie. Powyższe zdania nie są z pewnością odkrywcze, nie ujmuje to jednak ich prawdziwości. Nie chodzi przy tym o potępianie ryczałtem wszystkich osób pracujących w strukturach PRL – wielu z nich uczciwie, tak jak mogło, służyło dobru wspólnemu. Jednak duch panujący w owych strukturach działał w kierunku uczynienia z funkcjonariuszy władców, a nie sług, i niejeden temu ulegał.
Po upadku PRL nie była oczywiście możliwa całkowita wymiana aparatu państwowego. Nie nastąpiło jednak wyraźne zaznaczenie cezury pomiędzy niesuwerenną i totalitarną (cóż, że nieraz nieudolnie totalitarną) PRL a niepodległą i demokratyczną III RP. Chyba szczególnie zabrakło poważnego i jednoznacznego podkreślenia wagi odzyskania niepodległości – o demokracji była i jest mowa, jeszcze więcej o wolnym rynku. Nie chodzi tu tylko o sferę symboliczną: chodziło o wyraźne podkreślenie, że w 1989 roku naprawdę zaczęło się coś zasadniczo nowego i odmiennego, mimo że, a właściwie: tym bardziej dlatego że pozory mówiły coś innego.
Ten brak podkreślenia, ciągłego podkreślania, że od 1989 roku budujemy nowe państwo polskie, oparte na zasadniczo odmiennych podstawach moralnych, był – jak sądzę – główną przyczyną tego, że w strukturach tego państwa wciąż więcej jest pereelowskiego „ducha władzy” niż tego „ducha służby”, który jedynie przystoi wolnej Polsce. Oczywiście, po raz kolejny dotykamy tu problemu stosunku do spuścizny PRL, w tym niezwykle skomplikowanego problemu odpowiedzialności za współtworzenie opresyjnego systemu. Nie jest to z pewnością temat na krótki artykuł, tym mniej na kilka uwag na marginesie. Wciąż jednak nie można powiedzieć, by z tym problemem, a właściwie – ogromnym splotem problemów, udało nam się uporać choćby intelektualnie.
Nie można więc uniknąć w tym miejscu choć kilku uwag na ten temat. Największą popularność w dyskursie publicznym zyskały stanowiska skrajne. Według jednego, „wszyscy byli umoczeni” w PRL, a różnica między wysokim funkcjonariuszem PZPR a kimś, kto ze strachu poszedł na pochód pierwszomajowy, jest tylko różnicą stopnia: wszyscy mieściliśmy się w tym kontinuum. Inni z kolei twierdzili, że naród zachował generalnie czystość, z wyjątkiem garstki renegatów odpowiedzialnych za całe zło. Rzecz w tym, że obie te teorie zawierają część prawdy, natomiast traktowane osobno, jako wyłączny opis, są równie fałszywe. Owszem, komunizm nie pozostawił nikogo, czy może: prawie nikogo poza swoim demoralizującym wpływem. Aby żyć względnie normalnie, a niekiedy – aby przetrwać, konieczne były koncesje, i to koncesje moralne. Z drugiej strony istniała wyraźna, choć trudna do opisania i bardzo indywidualna granica między wyraźnym zaangażowaniem w budowę i podtrzymywanie systemu (nawet jeśli ktoś przy okazji czynił jakieś dobro czy choćby unikał jeszcze większego zła) a działaniem dla dobra ogółu (nawet jeśli towarzyszyły temu nieraz daleko idące koncesje). Ostateczne rozstrzygnięcia zapadną na Sądzie Ostatecznym, co nie zwalnia nas z mozolnego poszukiwania tej granicy.
Powinno to znaleźć swój wyraz także w życiu publicznym. Tym powinna się stać dekomunizacja: czytelnym znakiem, że dobrowolna służba złu musi być nazwana po imieniu. Ze względu na moralną delikatność sytuacji powinna ona objąć przypadki skrajne – tam, gdzie nie mogło być mowy o „przypadkowym uwikłaniu”. Powinna też być ona dokonana w sposób ostentacyjnie wręcz nieinstrumentalny.
Niestety, dekomunizacji nie było i zapewne już nie będzie. Ci, którzy ją próbowali przeprowadzić, nie potrafili przekonać ogółu o swej pełnej bezinteresowności. Zaszkodziły też chyba nadmierne nadzieje wielu jej skądinąd uczciwych zwolenników. Bardzo łatwo było wykazać, iż jej przeprowadzenie nie spowoduje, niestety, że „wszystko się wyjaśni”. Z drugiej strony, przeciwnicy dekomunizacji wytoczyli przeciw niej – niektórzy szczerze, inni demagogicznie – najcięższe armaty. Czytane dziś, „antydekomunizacyjne” teksty brzmią doprawdy żenująco. Propozycja zakazu pełnienia funkcji przez wysokich urzędników PZPR, którzy i tak w większości nie mieli zamiaru tego czynić, porównywany był nagminnie z „polowaniem na czarownice”, gdy tymczasem partyjni sekretarze – w odróżnieniu od czarownic – istnieli realnie. Wszelkie wzmianki o uwłaszczeniu nomenklatury, które jest faktem powszechnie dziś uznawanym, kwitowano mieszaniną drwin i oburzenia. Niestety, autorzy tych tekstów nie czują zażenowania – ich część trwa w samozadowoleniu wbrew faktom. Nie można też zapominać, że przeciw dekomunizacji działał potężny układ polityczno-gospodarczych interesów. Ten układ zwyciężył.
Przeciwnicy bardziej stanowczego, dotykającego konkretnych osób, zerwania z PRL powołują się często na pojęcie państwa prawa. Rzecz jednak w tym, że odchodziliśmy od „państwa bezprawia” i zbyt wczesne zadekretowanie państwa prawa przenosi część owego bezprawia w nowe czasy i nadaje mu rangę, która mu nie przysługuje. Zdemoralizowany w PRL urzędnik nie powinien uzyskać gwarancji należnej funkcjonariuszom suwerennego państwa. Jeśli je otrzyma, przeniesie w nowe struktury dawnego ducha. Tak też się często stało, a dawny duch okazał się odporny nawet na zmiany personalne. W końcu w dzisiejszej policji dominują liczebnie funkcjonariusze przyjęci do służby już po 1989 roku, jednak zbyt gładkie przekształcenie Milicji Obywatelskiej w Policję Państwową przyczyniło się niewątpliwie do trwałości opisywanych zjawisk.
Przemiana PRL była długotrwała i odbywała się w niezbyt dla ogółu zrozumiałej sferze instytucjonalnej, a zmianom państwowej symboliki towarzyszyły drwiny i narzekania na wygórowane koszty zmiany np. tabliczek z nazwami ulic. Wierzono bardziej w zmiany instytucjonalne niż moralne – duch miał pójść za materią. Nie wszędzie poszedł i dla „ducha służby” w wielu instytucjach państwowych zabrakło miejsca.
Słabość nie dostrzegana
Nie chcę oczywiście powiedzieć, że brak „ducha służby” jest jedyną przyczyną wszelkiego zła trapiącego państwo polskie. Jest on jednak zjawiskiem o tyle szczególnym, że właściwie w ogóle nie wymienianym wśród tych słabości. Ściślej, jest on wymieniany, ale wśród ich objawów. Według tych powszechnie przyjmowanych przekonań, sytuacja zacznie się poprawiać niejako automatycznie, przy okazji – wraz ze wzrostem zamożności społeczeństwa, zmianami strukturalnymi, wzrostem ogólnej kultury demokratycznej lub czymś jeszcze innym.
Szczególnie rozpowszechniona jest teoria, w myśl której kluczem do lepszej pracy aparatu państwowego są wyższe płace. Pogląd ten wydaje mi się wysoce jednostronny. Owszem, lepsze płace sprawić mogą, że w strukturach państwa znajdą zatrudnienie lepsi fachowcy. Mniejsza będzie też pokusa nieuczciwości, skoro będzie można lepiej zarobić uczciwie. Polska, aczkolwiek biedna, nie jest jednak krajem, w którym do przestępstwa zmusza ludzi głód. Przyczyną są raczej moralne niedostatki – ubóstwo stwarza tylko dodatkowe pokusy. Ponadto nie potrafię dostrzec związku między wysokością wynagrodzeń a kwalifikacjami moralnymi. Owszem, wyższymi zarobkami można przyciągnąć do pracy w strukturach państwa lepszych fachowców, skąd jednak wniosek, że będą to automatycznie ludzie uczciwi? Ponadto bałbym się sytuacji, w której głównym bodźcem skłaniającym ludzi do pracy w policji czy administracji będą pieniądze. Wreszcie, jeśli gospodarka będzie w dobrym stanie, sektor prywatny zawsze będzie w stanie zaoferować płace konkurencyjne wobec państwowych.
Oby więc pracownicy państwowi zarabiali jak najwięcej, oczywiście w ramach wyznaczonych przez możliwości państwa z jednej strony, a elementarną sprawiedliwość – z drugiej. Nie łudźmy się jednak, że automatycznie sprawi to, że dobrze opłacani funkcjonariusze będą służyć nam, a nie przede wszystkim – sobie.
Utopia?
Aparat państwowy, jak każda struktura biurokratyczna, rządzi się swoimi prawami. Większość jego funkcjonariuszy robi tylko tyle, ile musi. Przychodzi im to tym łatwiej, że z bezczynności zwykle łatwiej można się wytłumaczyć niż z błędnego działania. Dlatego nie może być mowy o jakiejkolwiek istotnej zmianie bez stanowczej, idącej od góry woli przemian. Wprowadzenie „ducha służby” musi stać się jednym z zasadniczych priorytetów dla rządzących w Polsce. Gotowość do służenia ludziom musi stać się jednym z zasadniczych kryteriów oceny urzędników i policjantów. Wbrew pozorom, można to stosunkowo prosto przełożyć na konkretne wymagania. Policjant, który bez istotnego powodu nie podejmuje żadnych działań, mogących doprowadzić do ujęcia przestępcy, powinien być za to ukarany przynajmniej tak samo surowo, jak za popełnienie rażącego błędu. Bierność funkcjonariuszy państwowych musi przestać być tolerowana. Pozostawianie w służbie państwowej ludzi, którzy nie mają ochoty służyć obywatelom, oznacza utrzymywanie fikcji.
Można oczywiście powyższe zdania uznać za utopijne i zbyć je wzruszeniem ramion. Istotnie, dotychczasowe doświadczenia skłaniają raczej do pesymizmu. Ale istnieją przecież przykłady odmienne – niestety, nie z Polski. Wystarczy wspomnieć burmistrza Giulianiego i jego walkę z przestępczością w Nowym Jorku. Zdołał on w krótkim czasie osiągnąć niebywałą poprawę stanu bezpieczeństwa w tym mieście właśnie poprzez usprawnienie pracy policji. Raju na ziemi z pewnością nie osiągniemy. Coś jednak na pewno może się zmienić.
________________________
Tomasz Wiścicki – ur. 1961 r. Studiował prawo i historię na Uniwersytecie Warszawskim oraz katolicką naukę społeczną w Versoix koło Genewy. Dziennikarz – w latach 1986-1988 redaktor podziemnego pisma „Refleksy”, w 1989-1993 w „Powściągliwości i Pracy”, obecnie kieruje działem społecznym „Więzi”. Jeden z autorów książki „Dzieci Soboru zadają pytania”. Publikował w „Powściągliwości i Pracy”, „Credo”, „Życiu”, „Rzeczpospolitej”, stale współpracuje z „Gościem Niedzielnym”. Mieszka w Warszawie.
